II OSK 1795/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 706/15 w sprawie ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. S. i G. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "WIOŚ", w okresie od 17 stycznia 2011 r. do 28 stycznia 2011 r. przeprowadził kontrolę G. S.C. (w zakładzie przy ul. [...] w P.), której właścicielami są skarżący. W trakcie kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, takich jak: metale żelazne i nieżelazne. Ponadto na placu prowadzona jest sprzedaż opału (węgla, brykietu, drewna kominkowego). Podczas kontroli ustalono także, że kontrolowany podmiot nie posiada regulacji stanu formalnoprawnego z zakresu gospodarki odpadami -- brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów – jednak zebrał w 2011 r. odpady, które w odpowiedniej ilości przekazywane były do odbiorców uprawnionych do zgodnego z prawem zagospodarowania tych odpadów. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole kontroli nr 4310-16/491/2011, sygn. protokołu: WI.mc-4310-16/491/2011, podpisanym przez kontrolującego i skarżących w dniu 28 stycznia 2011 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] WIOŚ wymierzył ww. skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą G. S.C. karę pieniężną w wysokości 10000 zł za brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów w miejscu prowadzenia działalności, tj. w Oddziale przy ul. [...] w P.. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. S. i G. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą G. S.C. Zaskarżoną decyzją GIOŚ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. i G. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 33 K.p.a. przez wymierzenie kary pieniężnej podmiotowi bez osobowości prawnej i zdolności prawnej, wskutek czego, zdaniem skarżących, decyzja jest niewykonalna w administracyjnym trybie egzekucji, a przez to nieważna; - art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez wymierzenie kary rażąco wygórowanej i niezasadnej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w toku postępowania jako stronę potraktowano spółkę cywilną i temu podmiotowi (a nie poszczególnym wspólnikom) doręczano poszczególne decyzje, w szczególności decyzję organu II instancji. Skarżący stwierdzili, że spółka cywilna nie posiada zdolności prawnej, ani zdolności administracyjnoprawnej, która umożliwiałaby jej samodzielne występowanie w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja została skierowana do podmiotu, który nie może skutecznie występować w postępowaniu administracyjnym, ani nabywać praw i obowiązków, w tym obowiązku zapłaty kary pieniężnej. Skarżący uważają również, że wymierzona kara jest rażąco wygórowana wobec możliwości płatniczych wspólników spółki cywilnej G. S.C., co ich zdaniem, stanowi podstawę do wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie skarżących, wymierzenie kary w wysokości 10000 zł jest niekonstytucyjne, ponieważ taką samą karę muszą płacić potężne spółki dysponujące olbrzymim kapitałem oraz małe podmioty jak G. S.C., co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Skarżący podnieśli także, że niedopuszczalne było utrzymanie w mocy decyzji, skoro stan faktyczny w dniu wydania decyzji przez organ II instancji był inny niż w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 706/15, oddalając skargę, wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia skarżącym kary pieniężnej. Organ wskazał również, że wymierzenie kary przez organ I instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa miało charakter obligatoryjny. Tym samym argumenty podniesione przez stronę skarżącą, według Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Bezspornym jest, że skarżący nie zrealizował obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Kontrola G. S. i M. S., prowadzących działalność pod nazwą G. S.C., ul. [...], [...], przeprowadzona przez [...] WIOŚ w zakładzie przy ul. [...] w P. wykazała, że G. S.C. zajmuje się skupem i sprzedażą surowców wtórnych, takich jak: metale żelazne i nieżelazne. Sąd stwierdził, że strona skarżąca naruszyła obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, co zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli. Przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia obligatoryjnej administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej w trybie art. 79b tej ustawy. Ponadto organom obu instancji nie można postawić zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji wskazały przyczyny zastosowania kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że wymierzona kara jest rażąco wygórowana i niezasadna. Sąd wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska są ustawowo powołane do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w związku z czym kontrolują między innymi czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą mają uregulowany stan formalnoprawny. Przedmiotem kontroli organów była działalność dotycząca zbierania i magazynowania odpadów bez wymaganego zezwolenia, co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą w trakcie postępowania. W takiej sytuacji kara jest obligatoryjna i przepisy nie przewidują miarkowania kary, ani żadnych od niej odstępstw (art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach). W takiej sytuacji podstawą odpowiedzialności jest czyn bezprawny, niekoniecznie zaś zawiniony. Ponadto decyzja została prawidłowo skierowana do skarżących jako wspólników spółki cywilnej. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji zarówno organu I jak i II instancji spełnia wymagania określone w art. 107 § 3 K.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I i II instancji wynikają motywy podjętych rozstrzygnięć, których przedmiotem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził postępowanie od początku, nie będąc związany ustaleniami organu instancji niższej. Organ II instancji ustosunkował się do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej GIOŚ. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez organ I instancji. GIOŚ uzasadnił także fakt nieuwzględnienia odwołania skarżących, podając motywy, jakimi się kierował. Uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za brak zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli M. S. i G. S. prowadzący działalność pod nazwą G. S.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualne rozważenie możliwości uwzględnienia w sprawie przesłanek z art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ w każdym wypadku (nawet niezawinionego) prowadzenia zbierania i transportu odpadów bez zezwolenia był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej i pominięcie przepisu, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej i nałożenie rażąco wysokiej kary nieproporcjonalnej do przewinienia; - art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach przez niezastosowanie pomimo, że jest on korzystniejszy dla strony i przewiduje sposoby (wygaśnięcia) w całości lub w części zobowiązania podatkowego, w tym poboru podatku przez organ podatkowy (art. 59 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej); - art. 4 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) i zasądzenie kary pieniężnej w wysokości 10 tys. zł, pomimo że obowiązująca w dniu wyrokowania ustawa przewidywała nałożenie kary w granicach od 1 tys. zł do 1 mln zł. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 193 Konstytucji RP przez niezapewnienie rzetelnego procesu, w tym nierozpatrzenie wniosku skarżącej o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o odpadach z 2001 r. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje wymierzenie kary nieadekwatnej do przewinienia, bez możliwości miarkowania tej kary. W sytuacji, gdy przedmiotowy przepis ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. 2 Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 17 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę kasacyjną M. S.a. Z tego względu rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlega skarga kasacyjna wniesiona przez G. S.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie daje możliwości miarkowania kary. Jego brzmienie pozbawia organ możliwości uwzględnienia różnych czynników, które mogłyby wpłynąć na wysokość kary, w tym okoliczności związanych z uzyskaniem wymaganego zezwolenia na zbieranie i transport odpadów oraz stopniem zawinienia. Podstawą zastosowania tego przepisu jest ustalenie czy posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., II OSK 258/15). W tym zakresie w okolicznościach tej sprawy uzyskano stosowny materiał dowodowy na podstawie przeprowadzonej kontroli na terenie zakładu należącego do strony skarżącej. Ustalenia te nie były zaś kwestionowane przez stronę skarżącą, co do faktu wykonywania takiej działalności, jak i braku ważnego zezwolenia. Zresztą z argumentacji strony skarżącej podnoszonej w trakcie postępowania wynika, że ma ona świadomość ciążącego na niej obowiązku uzyskania takiego zezwolenia, jednak próbuje się bronić trudnościami w uzyskaniu stosownej decyzji w tym przedmiocie od właściwego organu. Jeżeli dotychczas prowadzona działalność strony skarżącej opierała się na uzyskanym zezwoleniu wydanym na czas oznaczony (nie dłużej niż 10 lat – art. 28 ust. 1 i 6 ustawy o odpadach), to po upływie takiego terminu określony podmiot nie może już legalnie prowadzić działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Wymagane w tym zakresie jest uzyskanie kolejnego zezwolenia, a obowiązek uzyskania takiego zezwolenia w odpowiednim czasie, celem płynnego wykonywania w tym zakresie profesjonalnej działalności, ciąży na podmiocie wykonującym taką działalność. Nawet jeżeli wystąpiły trudności w uzyskaniu zezwolenia to i tak brak jest podstaw do stwierdzenia, że wykonywana działalność zakładu była legalna. Taka okoliczność wyczerpuje zatem hipotezę wynikającą art. 79b ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, co uzasadnia wymierzenie kary w wysokości 10000 złotych. Jest to bowiem kara sztywna, a do jej wymiaru nie sposób automatycznie uwzględnić argumentacji Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11, którego przedmiotem było badanie zgodności z Konstytucją art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r. Wytyczne i stwierdzenia, na jakich oparł się Trybunał mogą odnosić się jedynie do wymiaru kary dokonywanej na podstawie art. 79c ust. 3 tej ustawy. Podobnie należy ocenić stanowisko Trybunału zawarte w innych orzeczeniach przywołanych w skardze kasacyjnej (o sygn. akt Kp 4/09, K 30/07, SK 31/04), które dotyczyły przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Odwołanie się zatem do uzasadnienia ww. wyroków Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie należy uznać za chybione. Przyjąć natomiast należy, że instrument sankcyjny określony w art. 79b ust. 2 ustawy o odpadach, z uwagi na brak przewidzianej możliwości miarkowania kary, stanowił skuteczny środek zapobiegania przekraczaniu limitów ustalonych w zezwoleniu. Sztywno określone wartości kar pieniężnych sprzyjają zagwarantowaniu zgodnego z ustalonymi warunkami zezwolenia działania posiadaczy odpadów i transportujących odpady (por. wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., II OSK 2589/14). Wskazać należy, że podmiot profesjonalnie zajmujący się gospodarowaniem odpadów, który posiadał pozwolenie, które w sposób jednoznaczny określało termin przyznanego mu uprawnienia, przekraczając zakres posiadanych uprawnień powinien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania – w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającego naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., II OSK 311/12). Dlatego należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działalności organów administracyjnych jako zgodnej z prawem, realizując tym samym konstytucyjne postulaty wynikające z zasad demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Gospodarowanie odpadami dotyka bowiem problematyki dotyczącej ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska, a więc interesów ogółu społeczeństwa. Stąd w prawie administracyjnym ustawodawca zdecydował o prowadzeniu do życia nieuchronnych środków sankcyjnych celem zapewnienia realizacji tej ochrony nawet w sytuacji pojawienia się potencjalnego zagrożenia w tym zakresie. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku odpowiednio zastosowania art. 59 ust. 1 Ordynacji podatkowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W granicach tej sprawy nie mieści się ocena "wygaśnięcia" zapłaty kary administracyjnej, lecz – wymierzenia kary za prowadzenie działalności bez stosownego zezwolenia. Poza tym w skardze kasacyjnej w ramach sformułowanego zarzutu nie wykazano, czy w tej sprawie istnieją w ogóle przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 1 Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie tego przepisu w związku z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2001 r. nie polega na dowolności w stosowaniu instytucji wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w ogólności do kary administracyjnej z art. 79b ust. 2 pkt 5 tej ustawy. W pierwszej kolejności aby właściwy organ mógł zastosować instytucję wygaśnięcia musi istnieć zobowiązanie do zapłaty określonej sumy pieniężnej, tj. w okolicznościach tej sprawy wymierzenie pieniężnej kary administracyjnej, co też nastąpiło w wyniku wydania zaskarżonej decyzji. Dopiero ewentualnie od zaistnienia wskazanych w art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej okoliczności, ale już w zupełnie innym postępowaniu będzie możliwe dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki wygaśnięcia ww. kary administracyjnej. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego, że w sprawie ustalono karę w wysokości 10000 złotych w sytuacji gdy w dniu wyrokowania obowiązywała inna ustawa, która przewidywała nałożenie kary w granicach od 1 tys. do 1 mln złotych, wskazania, że argumentacja skargi kasacyjnej pomija treść art. 246 nowej ustawy o odpadach z 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Przepis ten stanowi normę intertemporalną, która znalazła zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, ponieważ organ odwoławczy prowadził postępowanie w sprawie wszczętej i niezakończonej, co uprawniało go do zastosowania przepisów dotyczących kar w brzmieniu dotychczasowym, a więc zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia aby w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 4 § 1 Kodeksu karnego w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach z 2012 r. Ani z art. 194 ust. 3 tej ustawy, ani z innych obowiązujących przepisów nie wynika aby w sprawach dotyczących ustalania administracyjnych kar pieniężnych zastosowanie znalazł jakikolwiek przepis Kodeksu karnego. Zawarcie zaś w ustawie o odpadach szczególnych przepisów karnych nie oznacza, że przepisy te stanowią podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego celem ustalenia kary administracyjnej. Są to bowiem przepisy karne na potrzeby ewentualnych postępowań karnych, a uprawnione do orzekania na ich podstawie są sądy powszechne, a nie organy administracyjne. Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nierozpoznania przez Sąd I instancji wniosku strony skarżącej o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 79b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach z 2001 r. jest zgodny z Konstytucją RP należy wskazać, że zarzut ten nie znajduje potwierdzenia, ponieważ z akt sprawy nie wynika aby strona skarżąca skierowała do Sądu tego rodzaju wniosek. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 193 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.