II OSK 1785/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 696/19 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr 999/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 696/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (zwanego dalej: WINB) z dnia 19 sierpnia 2019 r. nr 999/2019. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania E. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu (zwanego dalej: PINB) z 15 lipca 2019 r. nr 63/2019 nakazującą E. P. rozbiórkę budynku warsztatowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina [...]. W skardze kasacyjnej E. P. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie 1. art. 138 § 1 pkt 1, art. 14 § 2, art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących naruszanie przez organy administracyjne przedmiotowych przepisów, a w konsekwencji nieuznanie tych zarzutów za zasadne, tj.: a) naruszenie przez WINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzję organu I instancji pomimo szeregu naruszeń przez PINB prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, powodujących że decyzje organu I instancji należało uchylić; b) naruszenie przez PINB art. 14 § 2 k.p.a. w związku z nieodniesieniem się przez organ do ustaleń skarżącego i organu co do przesunięcia terminu złożenia dokumentacji wskazanej w postanowieniu PINB nr 19/2018 z dnia 22 czerwca 2018 r., ani poprzez ich akceptację ani poprzez odmowę, a zgodnie z tym przepisem sprawy w postępowaniu administracyjnym mogą być załatwiane ustnie; c) naruszenie przez PINB art. 7 k.p.a. w związku z nieodniesieniem się przez organ I instancji do ustnych ustaleń skarżącego i organu co do zmiany terminu przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB nr 19/2018 z dnia 22 czerwca 2018 r. i uznaniem, że termin do przedłożenia tych dokumentów został przez skarżącego naruszony, podczas gdy organ powinien podejmować wszelkie czynności mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes obywateli; d) naruszenie przez PINB art. 8 § 1 k.p.a. w związku z nieodniesieniem się przez organ I instancji do ustnych ustaleń skarżącego i organu co do zmiany terminu przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB nr 19/2018 z dnia 22 czerwca 2018 r. i uznaniem, że termin do przedłożenia tych dokumentów został przez skarżącego naruszony, podczas gdy organ zobowiązany był do prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; e) naruszenie przez PINB art. 9 k.p.a. w związku z brakiem należytego i wyczerpującego poinformowania przez organ I instancji strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia przez organu przepisów k.p.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie kilkakrotnie kontaktował się telefonicznie lub osobiście z osobą pełniącą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Świadkami tych ustaleń byli pracownicy organu. Przedmiotem tych ustaleń był przede wszystkim termin przedłożenia na żądanie organu projektu budowlanego. W związku bowiem z jego sytuacją życiową i stanem zdrowia, zebranie i przygotowanie wszystkich wymaganych w sprawie dokumentów zajęło więcej czasu, niż termin wskazany najpierw w postanowieniu nr 19/2018 z dnia 22 czerwca 2018 r. a następnie przesunięty postanowieniem nr 13/2019 z dnia 18 marca 2019 r. W toku uzgodnień z organem, skarżący kasacyjnie i organ uzgodnili ustnie, że przedmiotowy termin zostanie po raz kolejny przesunięty. Skarżący kasacyjnie miał bowiem problem ze skompletowaniem dokumentów w terminie, chciał jednak skorzystać z przysługującego mu uprawnienia i przeprowadzić postępowanie legalizacyjne budynku warsztatowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. G., gmina [...]. Organ był świadomy, wszelkich podejmowanych przez skarżącego działań w tym zakresie, gdyż było one z nim konsultowane i uzgadniane. Ponadto wydanie przez PINB decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w związku z naruszeniem terminu do przedłożenia wymaganej dokumentacji, stanowi w ocenie skarżącego całkowite naruszenie zarówno zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., jak i zasady pogłębiania zaufania obywateli zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. Gdyby organ poinformowała skarżącego kasacyjnie, że powinien on kierować wszystkie sprawy do organu w formie pisemnych wniosków, na pewno takie działania by podjął. W sytuacji jednak gdy osoba pełniąca funkcję publiczną, jaką jest PINB prowadził rozmowy ze skarżącym kasacyjnie i podejmował ustalenia co do przesunięcia terminu do złożenia dokumentów, skarżący kasacyjnie uznał takie ustalenia za wiążące i wystarczające w sprawie. W konsekwencji organ I instancji bezzasadnie uznał, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.,; zwanej dalej: p.b.) i nakazał rozbiórkę budynku warsztatowego. WINB naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. W swoim odwołaniu skarżący wskazywał na okoliczności, które spowodowały opóźnienie w zebraniu wymaganej dokumentacji oraz wniósł o przesunięcie terminu na ich przedłożenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, działania PINB naruszające zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, nie mogą pogarszać sytuacji prawnej skarżącego. Tym samym w sprawie, w związku z rozważeniem odwołania skarżącego i dokładnym zbadaniem stanu faktycznego, w tym co do części postępowania toczącego się ustnie, decyzja organu I instancji powinna była zostać przez WINB uchylona Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Tego typu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się do stanowiska zaprezentowanego w skardze. Wyjaśnił też z jakich powodów zarzuty te uznał za niezasadne. To, że skarżący kasacyjnie oceny tej nie podziela, nie może czynić zarzutu naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionym, bowiem w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku. Zatem odmienna ocena przez skarżącego kasacyjnie podnoszonych przez niego okoliczności nie może stanowić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1, art. 14 § 2, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący stara się wykazać, iż Sąd I instancji nie dostrzegł, że WINB winien był uwzględnić odwołanie od decyzji organu I instancji, z uwagi na fakt, iż w sprawie brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, bowiem skarżący został ustnie zapewniony przez pracownika PINB o możliwości przedłużenia terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie stwierdził, że obowiązek przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. został na skarżącego kasacyjnie nałożony prawidłowo, a podstawą uchylenia decyzji WINB nie mogła być podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż organ "toczył rozmowy ze skarżącym i podejmował ustalenia co do przesunięcia terminu do złożenia dokumentów". Określenie terminu na wykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 p.b., pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Nie oznacza to, że organ może dowolnie przedłużać ten termin, mimo bierności strony w podejmowaniu działań mających na celu doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. W stanie faktycznym sprawy PINB postanowieniem z 22 czerwca 2018 r. wstrzymał prowadzenie robot budowlanych polegających na budowie budynku warsztatowego oraz nakazał przedstawienie w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. określonych dokumentów umożliwiających legalizację obiektu (tj. zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym lub decyzję o warunkach zabudowy, cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Termin ten został następnie przedłużony do 1 czerwca 2019 r. W wyznaczonym terminie skarżący kasacyjnie nie przełożył wymaganych dokumentów. Dokumentów tych skarżący kasacyjnie nie przedłożył również na etapie postępowania odwoławczego. W konsekwencji skarżący kasacyjnie miał łącznie ponad rok czasu na przedłożenie wymaganej dokumentacji. Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że był to wystarczający okres na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Wobec nie wywiązania się z tego obowiązku WINB zasadnie uznał, że zasadnym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.