II OSK 1784/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. i D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2973/14 w sprawie ze skargi A.S. i D.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2973/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. i D.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) i art. 104 k.p.a. (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał inwestorów – A. i D.S. do wykonania rozbiórki części obiektu budowlanego obejmującej likwidację istniejącego komina i dokonania demontażu istniejącego docieplenia niespełniającego wymogów ochrony przeciwpożarowej rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego z częścią garażową, zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli inwestorzy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestorów od ww. decyzji z dnia [...] maja 2011 r. (w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1769/13), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy wykonywali roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z częścią garażową na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Roboty zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na adaptacji istniejącego komina zlokalizowanego w ścianie tylnej przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz wykonaniu nadbudowanej części o wysokości 50 cm w odległości ok. 8 cm poza lico ściany tylnej tego obiektu. Dalej wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zobowiązał inwestorów do wykonania w określonym terminie robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem, tj.: wykonania komina z czterema przewodami wentylacyjnymi w odległości 67 cm od lica ściany tylnej – po uprzedniej likwidacji istniejącego komina; oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiału niepalnego. Następnie, wobec niewykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. zobowiązał inwestorów do wykonania rozbiórki części obiektu budowlanego obejmującej likwidację istniejącego komina i dokonania demontażu istniejącego docieplenia niespełniającego wymogów ochrony przeciwpożarowej rozbudowanego i nadbudowanego ww. budynku mieszkalnego z częścią garażową. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i na podstawie art. 51 ust 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na inwestorów obowiązku dokonania w zakreślonym terminie demontażu istniejącego docieplenia niespełniającego wymogów ochrony przeciwpożarowej. Decyzja ta została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1769/13. Ponownie rozpatrując odwołanie organ wojewódzki wskazał na wiążącą ocenę prawną zawartą we ww. wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., z której jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2011 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy, podnosząc że w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r. Sąd popełnił omyłkę nakazując wykonać prace, których nie obejmuje zakres pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd powołał się na normę art. 153 p.p.s.a., dotyczącą wiążącego charakteru oceny i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, a następnie wyjaśnił, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydana na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, którą zobowiązano inwestora do wykonania w zakreślonym terminie robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem, tj.: wykonania komina z czterema przewodami wentylacyjnymi w odległości 67 cm od lica ściany tylnej - po uprzedniej likwidacji istniejącego komina; oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego z materiału niepalnego". Decyzja ta jest ostateczna i wiązała zarówno inwestorów, jak i organy. Skoro bowiem obowiązkiem inwestora było wykonanie określonych robót budowlanych, to zaniechanie wykonania tych robót skutkować mogło wyłącznie zastosowaniem art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, iż inwestor nie wykonał obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i tym samym nie doprowadził inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji dokonał wyboru o braku legalizacji wykonanych robót budowlanych odbiegających od zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów techniczno-budowlanych. Dla takich sytuacji ustawodawca przewidział konieczność zastosowania art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r. zobowiązał inwestorów do wykonania rozbiórki części obiektu budowlanego obejmującego likwidację istniejącego komina i demontaż istniejącego docieplenia niespełniającego wymogów ochrony przeciwpożarowej. Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nie modyfikując na tym etapie postępowania skutków procesowych niewykonania obowiązków wynikających z treści decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. W świetle przedstawionej oceny prawnej, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy zastosował się do wskazań sądu. Zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie modyfikując już skutków procesowych niewykonania obowiązków wynikających z treści decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Zaś zarzuty skarżących są nietrafne i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ten sposób, że oddalając skargę Sąd doprowadził do tego, że budynek mieszkalny zostanie pozbawiony wentylacji grawitacyjnej, co jest niezgodne z ww. rozporządzeniem; 2/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błąd w ustaleniach faktycznych w postaci braku przyjęcia za ustalone faktów wskazanych w uzasadnieniu; Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o zmianę zakwestionowanego orzeczenia w ten sposób, że "uwzględniając skargę skarżących na decyzję MWINB z dnia [...].10.2014 r., orzec, iż zmienia się tą decyzję poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji PINB w P. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].". W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw. Zdaniem skarżących pozostawienie istniejących kominów wentylacyjnych i rezygnacja z projektowanego nowego komina jest zmianą nieistotną. Nakaz rozbiórki dotychczasowego komina powoduje, że skarżący nie mogą swobodnie korzystać z przepisów prawa budowlanego – art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Budynek z ocieploną ścianą styropianem na granicy działki został dopuszczony do użytkowania i jest użytkowany od 15 lat, w tym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości podczas kontroli Komendy Miejskiej PSP; dopiero po 16 latach stwierdza się, że ściana nie spełnia wymogów przeciwpożarowych, prace budowlane zostały zakończone, budynek jest użytkowany; nastąpiło naruszenie procedury poprzez brak dowodu z zeznań świadka projektanta i kierownika budowy W.B.; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej, jak również ich uzasadnienie, celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez skarżącego kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem wnoszącego środek odwoławczy jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, to jest wskazanie, które konkretnie oznaczone przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jakie to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 20/11, publ. LEX nr 1121149). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne przywołanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem skuteczne powołanie się na podstawę skargi kasacyjnej wymaga wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd pierwszej instancji oznaczonych numerem artykułu (paragrafu, ustępu itd.) oraz uzasadnienia tego naruszenia. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew obowiązkowi z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sporządzający skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących nie wskazał w jej petitum podstaw kasacyjnych, nie sprecyzował, jaki konkretny przepis prawa materialnego oraz prawa procesowego został naruszony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, tymczasem - w osnowie skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego takiego przepisu. Wymaganiom tym nie odpowiada sformułowanie jako podstawy kasacyjnej "naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ten sposób, iż oddalając skargę Sąd doprowadził do tego, że budynek mieszkalny zostanie pozbawiony wentylacji grawitacyjnej, co jest niezgodne z ww. rozporządzeniem". Przede wszystkim wskazanie całego aktu podustawowego jako podstawy naruszenia prawa materialnego, bez sprecyzowania konkretnie oznaczonej jednostki redakcyjnej naruszonej w sprawie, jakiej ma dotyczyć ten zarzut, nie jest realizacją wymogu oznaczenia przez skarżącego kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego. Taki sposób przedstawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do niego, tym bardziej, że treść ww. rozporządzenia składa się z wielu przepisów – patrz § od 1 do 332 niekiedy o bardzo rozbudowanej wewnętrznie konstrukcji. Zaś rzeczą Naczelnego Sądu administracyjnego nie jest, co już wyżej zaznaczono, precyzowanie czy też uzupełnianie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przywołano art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jest to jedyny przepis prawa wskazany w motywach złożonej skargi kasacyjnej. Przepis ten wprowadza zasadę, że inwestor, realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje tenże projekt, jeśli wcześniej – przed dokonaniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednakże przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, a więc nie mógł być w jakikolwiek sposób naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, co nie jest sporne, że w niniejszym postępowaniu podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiła norma art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w oparciu o którą to zobowiązano skarżących kasacyjnie do wykonania rozbiórki części obiektu budowlanego obejmującej likwidację istniejącego komina i demontaż istniejącego docieplenia niespełniającego wymogów ochrony przeciwpożarowej rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalnego z częścią garażową, zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. Decyzja ta jest konsekwencją niewykonania przez skarżących pozostającej cały czas w obrocie prawnym, a niemogącej być przedmiotem oceny Sądu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2010 r. zobowiązującej skarżących kasacyjnie, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do wykonania określonych w tej decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego z częścią garażową na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] gm. [...] do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji obrazę cytat: "przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błąd w ustaleniach faktycznych w postaci braku przyjęcia za ustalone faktów wskazanych w uzasadnieniu" - koniec cytatu, przy czym ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie powołano się na jakikolwiek przepis czy to Kodeksu postępowania administracyjnego czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie oznaczenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania również nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do niego, skoro brak jest wskazania konkretnych norm procesowych naruszonych przez Sąd pierwszej instancji. Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że skarga kasacyjna nie zawiera w istocie przytoczenia właściwych podstaw kasacyjnych, poza przywołanym w motywach wniesionego środka odwoławczego art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, niemającym jednak zastosowania w tej sprawie. Dlatego też uznano, że wniesiona skarga kasacyjna w tych okolicznościach nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozważając przedmiotową sprawę, skład orzekający miał na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Podkreślić jednak należy, że przy najdalej idącej liberalizacji wymogów skargi kasacyjnej, uwzględniającej stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale pełnego składu NSA – merytoryczna ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy też ogólnie sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wpływającego na błąd w ustaleniach faktycznych nie była możliwa, a to z uwagi na brak wskazania w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej konkretnych przepisów, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Skoro jedynie przywołano w motywach wniesionej skargi kasacyjnej przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane który jednak, co już wyżej wyraźnie zaznaczono, nie miał zastosowania w tej sprawie, to tak wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw. W tej sytuacji, wobec bezzasadności wniesionego środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.