II OSK 178/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 997/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 178 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Sosnowcu na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), art. 104 K.p.a., art. 107 § 1 i 3, art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej), § 38 ust. 1 i 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) nakazał [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych S. wykonanie pasów przeciwpożarowych na terenie obszarów leśnych leżących na terenie administracyjnym miasta S. wzdłuż: a. torów kolejowych linii 171, b. torów kolejowych linii 163, c. torów kolejowych linii 180. Termin wykonania ww. obowiązków określono na dzień 30 czerwca 2012 r. Jak podkreślił organ, prawidłowo utrzymane i mineralizowane pasy przeciwpożarowe zapobiegają rozprzestrzenianiu się na tereny leśne ewentualnych pożarów, które mogą powstać wzdłuż torów. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nie jako zarządcę linii kolejowej wskazany w skarżonej decyzji obowiązek, bowiem do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zobowiązani są właściciele lasów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym). Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wyraża jedynie generalną zasadę, zaś z art. 55 tej ustawy wynika jedynie prawo zarządcy urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, Sąd zaznaczył, że w § 34 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wprost wskazano podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Wydane natomiast w jego miejsce rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. odsyłała w tej kwestii do określonych ustaw. Zdaniem Sądu ciążący na zarządcy infrastruktury obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych można i należy wywieść z regulacji przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zobowiązanie obejmuje swym zakresem powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, w tym również na terenie lasów. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki pogląd ten potwierdza regulacja art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zarządca infrastruktury kolejowej może, zatem w trybie wyjątkowym, z uwagi na ochronę przeciwpożarową, naruszyć przysługujące właścicielowi gruntu prawo własności, wchodząc na jego teren i urządzając na nim pasy przeciwpożarowe, które następnie utrzymuje. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącej Spółki, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania przedmiotowych pasów przeciwpożarowych jest właściciel lasu. Wskazując na art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, Sąd podkreślił, że ochrona przeciwpożarowa lasów odbywa się na zasadach określonych zarówno w tej ustawie, jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach (art. 9 ust. 3 ustawy o lasach). Odwołując się w tym zakresie do § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), Sąd wskazał, iż uregulowanie to nie znajduje zastosowania w odniesieniu do pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych, gdyż nie wymieniono w nim pasa oddzielającego las od linii kolejowej. Regulacja taka znajduje się zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955), wydanego na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. W § 9 tego rozporządzenia określono sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ustawa o lasach nakłada, więc na właścicieli lasów obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., jednakże w odniesieniu do pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych, obowiązek ich wykonania nałożony został na podmioty określone w ustawie o transporcie kolejowym. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. art. 5 ust. 1, art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek skarżącego urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, 2. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwaną ustawą o lasach) w związku z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405) przez uznanie, że właściciel lasu nie ma obowiązku wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji strona skarżąca podkreśliła, że art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ma charakter generalny, a z ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska nie można wywodzić obowiązku urządzania i utrzymywania przez zarządcę infrastruktury kolejowej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Również wykładnia art. 5 tej ustawy nie pozwala na wniosek, że zasadniczym zadaniem skarżącej jako zarządcy jest dbałość o należyty stan infrastruktury kolejowej i nieruchomości wchodzących w jej skład. Skarżąca jako zarządca infrastruktury kolejowej nie stwarza żadnego zagrożenia dla lasów, bowiem nie wykonuje żadnych przewozów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji ustalenie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Kwestia ta, wbrew twierdzeniom autora kasacji, jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Ustawa o lasach nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem zakres ochrony w niej określony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Nadto, skoro § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie wymienia wśród pasów przeciwpożarowych, wykonanie, których jest obowiązkiem właścicieli lasów, pasów przy liniach kolejowych, to tym samym przepis ten wyłączał zastosowanie w sprawie ustawy o lasach. Adresatem przedmiotowego obowiązku z tych też przyczyn nie mogli być właściciele lasów, co z kolei czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o lasach w związku z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. Zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wskazanym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, co słusznie dostrzega również autor rozpoznawanej kasacji, nie wskazuje, bowiem ta norma ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Pomija on jednak to, iż uszczegółowienia tego obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy. Inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1, art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Końcowo, podkreślić należy, również w nawiązaniu do eksponowanej przez Sąd pierwszej instancji jednolitości formułowanych w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych poglądów na tle spraw jak przedmiotowa, że poglądy te zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.