II OSK 1776/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 326/24 w sprawie ze skargi Y. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 326/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatelki Ukrainy Y. S. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej: "ustawa o ochronie") polegające na przyjęciu, że zakreślony w ww. przepisie termin, jak i możliwość jego wydłużenia, ma znaczenie dla oceny stanu przewlekłości w sprawie z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sytuacji gdy stan przewlekłości nie wiąże się z przekroczeniem żadnych terminów, a przede wszystkim z szeroko rozumianą starannością prowadzenia postępowania przez organ; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 3 § 2 pkt 8 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie zakresem orzekania o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Szefa Urzędu stanowiącego przedmiot skargi, a orzeczenie o bezczynności organu na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia odwołująca się do ustawowych terminów załatwienia sprawy, jak i okoliczności mogących uzasadniać wydłużenie terminu do rozpoznania wniosku skarżącej, a nie stanowić przesłankę dla oceny stanu przewlekłości i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu w treści uzasadnienia wskazania stanu sprawy, a to przede wszystkich ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd, które stanowiły podstawę dla dokonanej oceny prawnej, skutkującej oddaleniem skargi; - art 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku i oddaleniu skargi, przy założeniu, że organ podejmował szereg czynności dowodowych, co nie znajdowało odzwierciedlenia w aktach sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy sąd nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nie ustalił jakie organ faktycznie podejmował czynności, w jakich terminach i odstępach czasowych miało to miejsce, jak również czy czynności rzekomo podejmowane przez organ zmierzały faktycznie do rozpoznania sprawy (tj. nie stanowiły czynności pozornych) i jej zakończenia w rozsądnym terminie, dokonując oceny zasadności skargi w oparciu o ustawowe terminy właściwe do rozpoznania sprawy; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie zachodziła przewlekłość, co było konsekwencją dokonania przez sąd błędnej interpretacji przepisu i oceny stanu przewlekłości w odniesieniu do ustawowych terminów właściwych do załatwienia sprawy, w sytuacji gdy przewlekłość nie jest powiązana z żadnymi terminami; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w związku z błędną oceną sądu, że postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej ze swej istoty jest postępowaniem skomplikowanym i wymagającym szeregu czynności dowodowych oraz że uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej złożonej przed upływem terminu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie możliwe jest jedynie w wyjątkowych sytuacjach, jak również, że istotną okolicznością dla oceny postawy organu, w tym stanu przewlekłości jest ilość złożonych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sytuacji gdy złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przed upływem terminu właściwego do rozpoznania sprawy, jak również ilość złożonych wniosków nie dowodzi, że organ podczas rozpoznania sprawy skarżącej aktywnie działał, w tym aby podejmował czynności bez zbędnej zwłoki, w sposób staranny i zmierzający do sprawnego załatwienia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego; - art. 151 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji gdy sam organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że w sprawie skarżącej nie stosował zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., wskazując że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawach z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co dowodzi oczywistości naruszenia prawa przez organ i tym samym uzasadnia przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie cudzoziemka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Szef Urzędu działał w sprawie w sposób przewlekły i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania (kasacyjnego i przed WSA w Warszawie), w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 24 lutego 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie, odzwierciedlona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia m.in. art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. sprowadza się do podważenia oceny WSA w Warszawie, że w sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania w kontekście m.in. załatwienia sprawy przed upływem sześciomiesięcznego terminu przewidzianego w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie. Otóż wniosek azylowy skarżącej wpłynął 8 lutego 2024 r., zaś Szef Urzędu wydał decyzję 25 lipca 2024 r. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości (również w kontekście ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych), tym niemniej, ocena taka powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem podstawowego ustawowego terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków to umożliwiających z uwzględnieniem rzeczywistych zasobów kadrowych oraz logistycznych organu (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2139/24; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1021/24; wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2980/24; wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2549/24; wyrok NSA z 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2345/24; wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II OSK 789/25 - CBOSA). Taki wyjątkowy przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności, w sprawie brak jest danych pozwalających uznać, że Szef Urzędu nie rozpoznał wniosku skarżącej wcześniej niż 25 lipca 2024 r. z innych powodów niż te związane z nadmiernym obciążeniem referatów pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Istotny wzrost spraw azylowych rozpoznawanych przez Szefa Urzędu w roku 2024 potwierdzają przy tym dane statystyczne. Obciążenie to jest związane, po pierwsze, z presją migracyjną na granicy z Republiką Białorusi spowodowaną wojną hybrydową prowadzoną przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Po drugie, presja na organy migracyjne i azylowe związana jest z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską. Z wojną tą związany był masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. W świetle tych wszystkich okoliczności bez znaczenia pozostaje to, czy sprawy azylowe zainicjowane przez obywateli Ukrainy są, w praktyce Szefa Urzędu, rozstrzygane niekiedy, w kontekście przesłanki z art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie, w sposób "uproszczony" (w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd administracyjny nie kontroluje legalności decyzji). Tylko uzupełniająco trzeba w tym kontekście przypomnieć, że każda sprawa azylowa wymaga indywidualnego podejścia (art. 4 ust. 3 dyrektywy proceduralnej), w tym w aspekcie możliwości zastosowania alternatywy ochrony wewnętrznej (art. 8 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 18 ustawy o ochronie). To zresztą właśnie dla spraw typowych przewidziano podstawowy termin sześciomiesięczny. Natomiast sprawy azylowe, w których występują złożone kwestie faktyczne lub prawne, mogą być rozpatrzone w przedłużonym terminie (zob. art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 31 ust. 3 lit.a dyrektywy proceduralnej). 4.6. Wskazać też trzeba, że z przepisów dyrektywy proceduralnej, nie można wyprowadzić wniosku, że załatwienie sprawy azylowej przed upływem podstawowego terminu przewidzianego przez prawodawcę lub z nieznacznym przekroczeniem tego terminu, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Warto w tym miejscu zasygnalizować, że w świetle art. 31 ust. 3 Dyrektywy proceduralnej, państwa członkowskie mogą przedłużyć sześciomiesięczny termin o nie więcej niż kolejne dziewięć miesięcy m.in. w przypadku, gdy o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, i praktycznie bardzo utrudnia to zakończenie procedury w terminie sześciu miesięcy. Co więcej, w drodze wyjątku państwa członkowskie mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć terminy określone w niniejszym ustępie o maksymalnie trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W skardze kasacyjnej pomija się te szczególne unormowania, istotne, również w świetle zasady proporcjonalności (art. 52 ust. 1 KPP) dla wszechstronnej oceny, czy w danej sprawie rzeczywiście wystąpiła przewlekłość uzasadniająca udzielenie cudzoziemcowi ochrony sądowej. Również analiza wyroku TSUE z 8 maja 2025 r., C-662/23, STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID PRZECIWKO X, nie prowadzi do wniosku, że rozpoznanie sprawy statusowej przed upływem podstawowego, sześciomiesięcznego terminu, ewentualnie z jego nieznacznym przekroczeniem, może być uznane za naruszenie prawa unijnego. 4.7. Końcowo należy wskazać, że bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala również stwierdzić, że Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy. Równocześnie trzeba wskazać, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 oraz wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.