II OSK 1711/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (sprawozdawca) Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 519/24 w sprawie ze skargi N. K. na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania z wniosku z 30 stycznia 2024 r. w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 26 lutego 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wa 519/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę obywatelki Ukrainy N. K. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: "Szef Urzędu") postępowania w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504; dalej: "ustawa o ochronie") polegające na przyjęciu, że zakreślony w ww. przepisie termin, ma znaczenie dla oceny stanu przewlekłości w sprawie z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w sytuacji gdy stan przewlekłości nie wiąże się z przekroczeniem żadnych terminów, a jest związany przede wszystkim z szeroko rozumianą starannością prowadzenia postępowania przez organ; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku z pominięciem pisma procesowego skarżącej z datą sporządzenia 23 lutego 2025 r. zawierającego rozszerzenie skargi o nowe zarzuty i twierdzenia, co doprowadziło do braku pełnego rozpoznania istoty sprawy i skutkowało oddaleniem skargi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów i twierdzeń, i tym samym brak ich rozpoznania poprzez przedstawienie w tym zakresie podstawy prawnej i jej wyjaśnienia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającą na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że w uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wyłącznie na treści art. 35 k.p.a. i stwierdzeniu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy od początku pozwala na wydanie decyzji, w sytuacji gdy zarzuty skargi nie ograniczały się jedynie do opisywanego przepisu jak i powyższego twierdzenia, ale wskazywały na naruszenia także art. 12 k.p.a., jak i art. 6 k.p.a., a przy tym szczegółowo odnosiły się do opisywanych przez organ czynności wraz z wymienieniem czynności, które w ocenie skarżącej nie znajdują umocowania w przepisach prawa, jak również czynności pozornych, będących nieistotnymi dla rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na wskazaniu jako jednego z motywów oddalenia skargi okoliczności, że skarga na przewlekłość w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej mogłaby zostać uwzględniona jedynie w wyjątkowej sytuacji, a to wykazania przez skarżącą że organ nie wydaje decyzji, w sytuacji gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że już na długo przed wniesieniem skargi wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności sprawy, na którą to okoliczność skarżąca wskazywała w pominiętym przez sąd piśmie z datą sporządzenia 23 lutego 2025 r., w treści którego uzasadniając zasadność złożonej skargi na przewlekłość opisywała, że 8 lipca 2024 r. organ poinformował ją, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy dla udzielenia jej ochrony uzupełniającej, a więc na długo bo na ponad 4 miesiące przed wniesieniem skargi sam organ przyznawał, że możliwym było wydanie decyzji w sprawie, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, zgodnie z twierdzeniem sądu; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że w sprawie nie zachodziła przewlekłość, co było konsekwencją dokonania przez sąd błędnej oceny dowodów, jak i pominięcia stanowiska skarżącej zawierającego rozszerzenie skargi o nowe zarzuty i twierdzenia sformułowane jak w piśmie procesowym z 23 lutego 2025 r. (złożone na biurze podawczym sądu 24 lutego 2025 r.), w sytuacji gdy z treści przedmiotowego pisma wynika podejmowanie przez organ czynności nie tylko pozornych, co również nieznajdujących umocowania w przepisach prawa; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej nie było na dzień wniesienia skargi prowadzone w sposób przewlekły, a czynności organ podejmował sprawnie, mimo wielu obowiązków (str. 16 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy z akt sprawy administracyjnej, jak i z twierdzeń samego organu wynika jego ponad 5 miesięczna bierność w podejmowaniu w sprawie czynności; - art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w związku z dokonaniem przez sąd dowolnej a nie swobodnej oceny stanu faktycznego i dowodów polegającej na stwierdzeniu, że: uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe w sytuacji, gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że już na długo przed wniesieniem skargi wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności w sprawie (str. 15 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy z akt sprawy wynika powyższe gdyż pismem z 8 lipca 2024 r. organ informował skarżącą o tym, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że spełnia ona przesłanki do udzielenia ochrony uzupełniającej, a zatem sam organ stwierdzał, że na ponad 4 miesiące przed wniesieniem skargi możliwym było wydanie decyzji; za wydłużenie toku postępowania ponosi odpowiedzialność sama strona, która nie zamierzała współpracować z organem przy wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących męża skarżącej (str. 16 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy to organ podejmował czynności nieznajdujące umocowania w przepisach ustawy, przy tym znacznie wykraczające poza przedmiot postępowania z wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a strona mimo zauważenia powyższych uchybień stosowała się do wezwań organu, wykonując je niezwłocznie po ich formułowaniu; w przedmiotowej sprawie cudzoziemcy działający przez pełnomocnika prezentowali wyłącznie postawę roszczeniową (str. 16 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy jest to twierdzenie wyłącznie organu oparte na dokonanych przez niego nadinterpretacjach wypowiedzi męża skarżącej, jak i analizy profilu na platformie "Instagram" jednego z pełnomocników występujących w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym, co pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania, zaś ilość składanych ponagleń wskazuje w ocenie skarżącej na jej niezadowolenie ze sposobu prowadzenia postępowania przez organ i jest środkiem przewidzianym przez prawo, co nie może dowodzić o roszczeniowej postawie strony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie cudzoziemka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, że Szef Urzędu działał w sprawie w sposób przewlekły i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania (kasacyjnego i przed WSA w Warszawie), w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3.1. Pismem z 30 kwietnia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3.2. Pismem z 9 lutego 2026 r. Szef Urzędu, odpowiadając na wezwanie Sądu, nadesłał kopię decyzji z 28 lutego 2025 r. udzielającej skarżącej oraz jej mężowi i dzieciom ochrony uzupełniającej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Istota sporu w niniejszej sprawie, odzwierciedlona w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia m.in. art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. sprowadza się do podważenia oceny WSA w Warszawie, że w sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania w kontekście braku upływu terminu przewidzianego w art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie oraz problemów związanych z dokumentami tożsamości męża skarżącej. 4.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewlekłość postępowania przybiera z reguły postać nieuprawnionego przedłużenia postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Jakkolwiek sposób definiowania stanu przewlekłości w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia wyprowadzenie wniosku, zgodnie z którym pomimo zachowania przez organ terminu podstawowego załatwienia sprawy, konkretne zachowanie procesowe organu może uzasadniać postawienie mu zarzutu przewlekłości (również w kontekście ogólnej zasady szybkości postępowania z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 2 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 41 Karty Praw Podstawowych), tym niemniej, ocena taka powinna być odnoszona do przypadków wyjątkowych. Obowiązkowi wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeszcze przed upływem ustawowego terminu do jej załatwienia organ może uchybić, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej zachodzą przesłanki nakazujące zachowanie organu kwalifikować w sposób jednoznaczny jako równoważne powstrzymaniu się od jej rozstrzygnięcia, pomimo zaistnienia warunków to umożliwiających z uwzględnieniem rzeczywistych zasobów kadrowych oraz logistycznych organu (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2139/24; wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2260/24; wyrok NSA z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1021/24; wyrok NSA z 10 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2980/24; wyrok NSA z 24 września 2025 r., sygn. akt II OSK 2549/24; wyrok NSA z 16 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2345/24 - CBOSA). 4.6. Taki wyjątkowy przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. W szczególności, w sprawie brak jest danych pozwalających uznać, że Szef Urzędu nie rozpoznał wniosku skarżącej z innych powodów niż te związane z nadmiernym obciążeniem referatów pracowników Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Istotny wzrost spraw azylowych rozpoznawanych przez Szefa Urzędu w roku 2024 potwierdzają przy tym dane statystyczne. Obciążenie to jest związane, po pierwsze, z presją migracyjną na granicy z Republiką Białorusi spowodowaną wojną hybrydową prowadzoną przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Po drugie, presja na organy migracyjne i azylowe związana jest z rozpoczętą 24 lutego 2022 r. wojną rosyjsko-ukraińską. Z wojną tą związany był masowy napływ cudzoziemców do Polski, który z natury rzeczy generuje dodatkowe obciążenie służb migracyjnych i azylowych. W świetle tych wszystkich okoliczności bez znaczenia pozostaje to, czy sprawy azylowe zainicjowane przez obywateli Ukrainy są, w praktyce Szefa Urzędu, rozstrzygane niekiedy, w kontekście przesłanki z art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie, w sposób "uproszczony" (w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd administracyjny nie kontroluje legalności decyzji). Tylko uzupełniająco trzeba w tym kontekście przypomnieć, że każda sprawa azylowa wymaga indywidualnego podejścia (art. 4 ust. 3 dyrektywy proceduralnej), w tym w aspekcie możliwości zastosowania alternatywy ochrony wewnętrznej (art. 8 dyrektywy proceduralnej w zw. z art. 18 ustawy o ochronie). To zresztą właśnie dla spraw typowych przewidziano podstawowy termin sześciomiesięczny, przy czym termin ten może być przedłużony do 15 miesięcy, m.in. w przypadku gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana, z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje w krótkich odstępach czasu duża liczba cudzoziemców (art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie). Rozwiązanie to stanowi implementację m.in. art. 31 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE. L. z 2013 r. nr 180, str. 60; dalej: "Dyrektywa proceduralna"). W świetle tego przepisu dyrektywy proceduralnej, państwa członkowskie, w drodze wyjątku mogą, w należycie uzasadnionych okolicznościach, przedłużyć ten termin dodatkowy jeszcze o trzy miesiące, w przypadku gdy konieczne jest odpowiednie i kompletne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Należy mieć na uwadze, że polskie służby migracyjne, w tym Szef Urzędu, są co najmniej od 2021 r. pod znaczną presją migracyjną, wywołaną najpierw tzw. wojną hybrydową na granicy z Republiką Białorusi. Wojna ta jest do chwili obecnej prowadzona przeciwko Polsce z wykorzystaniem zjawiska masowego nielegalnego przekraczania granicy przez osoby, które dotarły na terytorium Republiki Białorusi w oparciu o wizy wydawane przez to państwo lub władze Federacji Rosyjskiej. Sądowi jest wiadome z urzędu, że część cudzoziemców nielegalnie przekraczających granicę, ujętych przez funkcjonariuszy publicznych, składa następnie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2503/24, CBOSA). Wspomnianej presji migracyjnej dowodzą również publicznie dostępne dane statystyczne (zob. np. https://www.gov.pl/web/udsc/ochrona-miedzynarodowa-w-2024-r). 4.7. Podsumowując ten wątek, stwierdzić trzeba, że organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły, a na dzień wyrokowania przez WSA w Warszawie (26 lutego 2025 r.), nie upłynął jeszcze termin 15 – miesięczny przewidziany w art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie. Sprawa niniejsza była szczególnie skomplikowana z uwagi na poważne wątpliwości i problemy dowodowe związane z wiarygodnością oświadczeń skarżącego dotyczących jego dokumentów tożsamości (przebieg postępowania został rzetelnie przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku). Szef Urzędu podejmował konieczne czynności dowodowe w sprawie z uwagi na wątpliwości co do wiarygodności oświadczeń męża skarżącej. Trzeba tu mieć na uwadze, że Szef Urzędu zobowiązany był wnikliwie wyjaśnić wątpliwości dotyczące dokumentów tożsamości męża, również w kontekście ewentualnej (hipotetycznej) możliwości odmowy udzielenia mu ochrony uzupełniającej m.in. na podstawie art. 50 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. b i c ustawy o ochronie. W sprawie niniejszej organ ostatecznie takich okoliczności nie stwierdził, co nie oznacza, że obowiązkiem organu nie było szczególnie wnikliwe zbadanie sprawy, zwłaszcza w kontekście powszechnie znanych zagrożeń związanych z prowadzeniem m.in. przez Federację Rosyjską wojną hybrydową oraz aktami sabotażu, w ramach których właściwe służby ustaliły fakt angażowania przez służby rosyjskie m.in. obywateli Ukrainy. Przypomnieć również należy, że obowiązkiem osoby objętej wnioskiem azylowym jest współpraca z organem prowadzącym postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej (zob. m.in. art. 41 ustawy o ochronie oraz art. 13 dyrektywy proceduralnej), zaś konsekwencje braku takiej współpracy obciążają również, w kontekście przyczyn długotrwałości postępowania, również wnioskodawcę. To bowiem wnioskodawca podjął decyzję o objęciu wnioskiem innych osób. 4.8. Końcowo należy wskazać, że bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Warszawie oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala również stwierdzić, że Sąd I instancji rozpoznał istotę sprawy. Równocześnie trzeba wskazać, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz wtórnego, wobec rozstrzygnięcia, znaczenia uzasadnienia wyroku, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogłoby, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 oraz wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24 - CBOSA). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.