II OSK 1765/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 6/22 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 października 2021 r. nr 961/2021 znak: WOB.7722.104.2021.PBRZ w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 24 marca 2022 r., II SA/Kr 6/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę B. Sp. z o.o. z/s w Krakowie (Spółka, inwestor) na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) nr 961/2021 z 29 października 2021 r. znak WOB.7722.104.2021.PBRZ, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z 10 marca 2021 r. nr 355/2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm., uPb), wstrzymał inwestorowi budowę zespołu 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i w zabudowie bliźniaczej wraz z wbudowanymi garażami i drogą wewnątrzdojazdową, na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 6/22 kolejno wskazano, że od powyższego postanowienia inwestor złożył zażalenie argumentując, że 3 września 2020 r. złożył właściwemu organowi informację o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, uCOViD-19), która to ustawa wyłączała zastosowanie przepisów uPb. Zdaniem inwestora, z dniem złożenia powyższej informacji, nabył on uprawnienie do realizowania zgłoszonych robót na szczególnych zasadach, wynikających z uCOViD-19. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie mają prawa do wszczynania postępowań administracyjnych oraz wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ wojewódzki, powołanym na wstępie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zdaniem MWINB jego obowiązkiem jest ustalenie, czy dana budowa faktycznie, a nie deklaratywnie, jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W tym zakresie stwierdzono, że budowa przez Spółkę zespołu budynków mieszkalnych nie może być uznana za działanie w ramach przeciwdziałania epidemii. Jeśli inwestycja służy także innemu celowi nadrzędnemu, jakim dla Spółki jest budowa budynków mieszkalnych i niemieszkalnych, kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, a także zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek, to nie podlega pod art. 12 uCOViD-19. Tym samym organ I instancji słusznie przyjął, że przedmiotowe roboty budowlane nie są adekwatne ani konieczne do celów, jakim jest przeciwdziałanie COVID-19. Organ II instancji ocenił, że inwestor nie wykazał, iż realizacja zespołu 12 domów jednorodzinnych zapewni w sposób niebudzący wątpliwości zwalczanie społecznych skutków choroby COVID-19. Inwestor w złożonej przez siebie informacji w sposób ogólny wskazał, że przedmiotowe budynki jednorodzinne będą posiadać odpowiednie parametry, takie jak wielkość i ilość pomieszczeń. Nie sposób jednak dokonać weryfikacji takiego stanowiska inwestora wobec braku projektu budowlanego, ani nie jest wiadome, co należy rozumieć przez wskazywane przez niego "odpowiednie parametry". W szczególności o przeciwdziałaniu epidemii nie świadczy zapewnienie pomieszczeń do pracy i nauki zdalnej, dostępu do zewnętrznych ogródków, odpowiedniego komfortu funkcjonalnego i psychicznego użytkowników, podłączenie do internetu za pomocą szybkiej sieci światłowodowej, czy też widok na niezurbanizowane tereny zielone. Podobnie należy ocenić zapewnienie odpowiedniej powierzchni użytkowej i ilości pomieszczeń, ponadnormatywne doświetlenie pomieszczeń czy też wyposażenie domów w wentylację mechaniczną i rekuperację, w celu zapewnienia czystości powietrza wewnątrz budynków. 2.4. W konsekwencji, zdaniem MWINB, nie było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja nie ma komercyjnego charakteru związanego z działalnością inwestora i działalność ta pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowo skutkowym z przeciwdziałaniem COViD-19. Przeciwdziałanie to ma istotnie zwalczać epidemię, a jeśli działalność inwestora służy (może służyć) także, albo przede wszystkim innemu celowi, nie może być uznana za przeciwdziałanie tej chorobie. Tymczasem inwestycja Spółki skierowana jest przede wszystkim na osiągnięcie zysku ekonomicznego. MWINB nie zgodził się ze stwierdzeniem, że inwestor zrealizował wszystkie wymogi wynikające z uCOViD-19, poprzez co nabył uprawnienie podmiotowe do realizacji robót budowlanych na zasadach w niej określonych, a tym samym organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do stosowania w stosunku do prowadzonej inwestycji przepisów uPb. Organ wojewódzki ocenił, że inwestor nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedmiotową budowę prowadzi zgodnie z art. 12 uCOViD-19. Tym samym budowa poddana jest reżimowi uPb, a przy braku po stronie inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, nie budzące wątpliwości udokumentowanie, że Spółka na terenie budowy podjęła prace przygotowawcze (art. 41 uPb), organ I instancji był zobowiązany do obligatoryjnego, opartego o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, wstrzymania budowy. 3.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 6/22 przywołano, że od powyższego postanowienia MWINB Spółka złożyła skargę do WSA w Krakowie, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zapadłych w sprawie postanowień oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powieliła argumentację podniesioną w zażaleniu i zarzuciła, że organy w sposób nieuprawniony dokonały zawężonej interpretacji art. 12 uCOViD-19. Skarżąca podtrzymała tym samym stanowisko, zgodnie z którym rozpoczęta przez nią budowa domów jednorodzinnych przeciwdziała epidemii Covid-19. 3.2. MWINB wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji przyznał rację organom nadzoru budowlanego, które oceniły, że budowa przez Spółkę osiedla domów jednorodzinnych nie służy bezpośrednio zwalczaniu zakażenia, zapobieganiu jego rozprzestrzeniania się, profilaktyce, jak również nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych, tej choroby. Jest to normalna, typowa inwestycja. Fakt, że zaprojektowane budynki zapewniają większą przestrzeń, komfort życiowy, odpowiednie warunki do pracy i nauki zdalnej, a także bezpieczną przestrzeń zewnętrzną w postaci ogródków w żaden sposób nie zapobiegają rozprzestrzenianiu się epidemii, lecz sprawiają, że życie w warunkach epidemicznych obostrzeń byłoby łatwiejsze. Ten element – choć z pewnością pożądany – nie stanowi o spełnieniu przesłanki zawartej w cyt. przepisie, który okresowo wyłączał stosowanie ogólnych zasad związanych z prowadzeniem procesu budowlanego. Co więcej, zdaniem tegoż sądu, przychylenie się do prezentowanej przez Spółkę interpretacji, z której wynika, że budowa osiedli o komforcie podwyższonym np. w stosunku do budynków wielorodzinnych, winna przebiegać na odrębnych zasadach, pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. 4.3. W konsekwencji, sąd wojewódzki stwierdził, że do rozpoczętej budowy winny mieć zastosowanie przepisy uPb, a zarzuty dotyczące braku właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego także są bezzasadne. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa - strona skarżąca powołała się na nieaktualny publikator w/w ustawy – uwaga Sądu), przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 1 § 1 i § 2 "p.u.s.a." (w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano użytego skrótu – uwaga Sądu) poprzez niezrealizowanie obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji naruszenia tych przepisów, podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem utrwalonych – w orzecznictwie sądowym oraz trybunalskim – naczelnych zasad prawa, stanowiących fundament demokratycznego państwa prawnego, a to: 1) wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania przez organy władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, poprzez: a) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w oparciu o pozaprawne kryterium zakładające, że - jak podkreślił skład orzekający na str. 7 uzasadnienia skarżonego wyroku - "inwestor nie wykazał przesłanki uprawniającej zastosowanie art. 12 uCOViD-19, tj. przesłanki przeciwdziałania COVID-19 poprzez budowę domów jednorodzinnych", w sytuacji w której nie istniał prawny obowiązek wykazania takiej przesłanki, zaś "przeciwdziałanie COVID-19" tyczyło się sposobu użytkowania wybudowanych budynków, a nie sposobu prowadzenia robot budowlanych "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (prowadzenie robot budowlanych było jedynie sposobem osiągnięcia celu ustawy a nie celem samym w sobie), b) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w warunkach uznania, że "czasowy charakter" przepisu zezwalającego na prowadzenie robot budowlanych w trybie art. 12 uCOViD-19 stanowi naruszenie zasady równości, sprawiedliwości i proporcjonalności, podczas gdy prowadzi on w istocie do ograniczenia prawa właściciela wybudowanego już budynku/lokalu w zakresie sposobu wykorzystywania go wyłącznie "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" , c) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w oparciu o pozaprawne kryterium zakładające, ze złożenie w terminie ustawowym przez inwestora "informacji o której mowa w art. 12 ust. 2 uCOViD-19" oraz złożenie oświadczenia o "prowadzeniu robot budowlanych w związku z przeciwdziałaniem uCOViD-19, nie stanowi wystarczającej podstawy do legalnego "prowadzenia robot budowlanych", w trybie art. 12 uCOViD-19, w sytuacji, gdy nie istniał prawny obowiązek podjęcia dodatkowych działań, czego sąd pierwszej instancji w istocie nie zbadał, nie wskazując też należytego, ustawowego wzorca zachowania inwestora, d) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w oparciu o pozaprawne kryterium zakładające, że złożenie przez inwestora pisemnego oświadczenia o "prowadzeniu robot budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", może być skutecznie obalone za pomocą odmiennego przekonania organu nadzoru budowlanego, którego kompetencje zostały wyłączone w tym zakresie przez ustawy, e) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w warunkach uznania, że istniało upoważnienie ustawowe dające organom nadzoru budowlanego kompetencje do merytorycznej oceny "prowadzenia robot budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", podczas gdy prawo takiej kompetencji nie przewidywało, że organ ten działał z oczywistym przekroczeniem upoważnienia ustawowego, dokonując samowolnej oceny bez zgromadzenia na okoliczność dowodu (co samo w sobie stanowi rażące naruszenie art. 77 § 1 K.p.a.), f) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia w warunkach uznania, że wyłączenie przez ustawodawcę kompetencji organów nadzoru budowlanego i zastąpienie ich w art. 12 ust. 4 uCOViD-19 zadaniami organów administracji architektoniczno-budowlanej w ramach "prowadzenia robot budowlanych w trybie art. 12 uCOViD-19, dawało jednak PINB prawo do działania, jeżeli stwierdził on – nawet na podstawie wyłącznie własnego przekonania – że prowadzona jest "normalna, typowa inwestycja", podczas gdy ustawodawca takiej możliwości nie przewidział, g) podjęcie przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia z pominięciem regulacji treści art. 12 ust. 4 uCOViD-19, mocą którego wszelkie zadania z zakresu ochrony przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, w ramach "prowadzenia robót budowlanych w trybie art. 12 uCOViD-19" ustawodawca powierzył wyłącznie organom administracji architektoniczno-budowlanej, wyłączając tym samym kompetencje organów nadzoru budowlanego i organów ochrony zabytków, 2) wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wyłączności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez inwestora w trybie art. 12 uCOViD-19, pomimo wyłączenia przez ustawy prawnych możliwości działania organów nadzoru budowlanego na tym etapie realizacji inwestycji; 3) wynikającej z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zasady swobody korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez naruszenie zakazu wprowadzania ograniczeń w sferze prawa własności przez podmioty niebędące ustawodawcą, tj. w szczególności przez organy do tego nieuprawnione i na podstawie kryteriów pozaustawowych, w szczególności poprzez pominięcie faktu, ze wyłączenie stosowania przepisów uPb mocą art. 12 ust. 1 "specustawy covidowej" wprowadzone zostało na gruncie tzw. wolności budowlanej, wywodzonej z konstytucyjnych gwarancji własności, czyli było działaniem zmniejszającym ustawowe ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości na cele budowlane; ograniczenia wprowadzone w "specustawie covidowej", podobnie jak w uPb, stanowi wyjątek wobec konstytucyjnie gwarantowanej wolności budowlanej, co w konsekwencji prowadzi do konieczności ich ścisłej wykładni; 4) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP - klauzuli państwa prawnego, zasad ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasad ochrony interesów w toku, zasady lex retro non agit oraz zakaz tworzenia uprawnień pozornych, z których wynika wymóg określoności regulacji prawnej, poprzez pominięcie zakazu dokonywania wykładni celowościowej i zawężającej w przypadku, gdy wykładnia językowa pozwala przyjąć niebudzącą wątpliwości, spójną z zasadami systemu oraz oczywistą treść normy prawnej, kształtując sytuację prawną adresata, a także uprawnienie do realizacji inwestycji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej; 5) naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 uCOViD-19, poprzez bezpodstawne wygenerowanie własnego katalogu celów ustawy, tym samym przyjęcie naruszającej prawo zwyczajnej wykładni celowościowej, pozostającej w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu oraz w sprzeczności z wykładnią prezentowaną oficjalnie w ramach swoistej wykładni autentycznej, m. in. przez: a) Radę Ministrów w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 299) oraz – b) Prezesa Rady Ministrów jako głównego autora koncepcji publicznego wsparcia przedsiębiorców, opisanego w Przewodniku Antykryzysowym 1.0 dla Przedsiębiorców przez Polski Fundusz Rozwoju, a skierowanego do przedsiębiorców m.in. z branży budowlanej oraz przedstawicieli administracji rządowej – wykładni sprzecznej z podstawowymi zasadami wykładni prawa przyjętymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. 5.3. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzucono – mające istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie: 1) art. 151 Ppsa w związku z art. 7a § 1 K.p.a., w związku z art. 141 § 4 Ppsa polegające na braku wzięcia pod uwagę, że wobec zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, organ był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia na korzyść strony, w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu interesy stron i osób trzecich, co w uzasadnieniu wyroku nie znalazło uwzględnienia; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 80 i 81 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegające na założeniu, że skarżącej stworzono warunki do czynnego udziału w postępowaniu, w sytuacji zupełnego pominięcia obowiązku zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego, co doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia przez PINB wyłącznie w oparciu o domniemany stan faktyczny sprawy z pominięciem oświadczenia złożonego przez inwestora. 5.4. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zarówno postanowienie MWINB z 29 października 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z 10 marca 2021 r., jak i tego ostatniego, 2) ewentualnie – gdyby sąd uznał to za niezbędne – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżony wyrok, a także: 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie, oraz 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 5.5. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie sąd wojewódzki w skarżonym wyroku, oceniając działania organów nadzoru budowlanego i skarżącej, całkowicie pominął jedną z podstawowych zasad dekodowanych z klauzuli państwa prawnego, a mianowicie zasadę ochrony interesów w toku. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił w przepisach intertemporalnych inaczej, znajduje ta zasada zastosowanie, a jej istota sprowadza się do możliwości zakończenia przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jego rozpoczęcia. W konkluzji wskazuje, że sąd wychodząc poza wykładnię literalną przepisów "specustawy covidowej", naruszając także jedną z podstawowych zasad dekodowanych z art. 2 Konstytucji, a mianowicie zasadę ochrony interesów w toku, naruszył inną fundamentalną dla porządku prawnego zasad - niedziałania prawa wstecz. 5.6. W piśmie procesowym z 22 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przesłał do Sądu dodatkową argumentację na rzecz zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w tym opinię prawną dr hab. P.O. z 31 lipca 2023 r. 5.7. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.2. Węzłowe znaczenie w sprawie ma zatem ocena trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i 2 uCOViD-19 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 cyt. ustawy. Wedle art. 2 ust. 1 uCOViD-19 jej przepisy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy przyjęto, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COViD-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Z treści art. 12 ust. 1 uCOViD-19 wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COViD-19, nie stosuje się przepisów uPb, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W art. 12 ust. 2 uCOViD-19 wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COViD-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 uCOViD-19 – w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: "rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych". Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 uCOViID-19, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 (a więc także przepisy art. 12 tej ustawy – uwaga Sądu) traciły moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie. Niesporne jest przeto, że z dniem 5 września 2020 r. przepisy art. 12 uCOViD-19 utraciły moc. 6.3. Zasadniczą w sprawie kwestię jest ocena, czy roboty budowlane, które podjęła skarżąca kasacyjnie Spółka, jak również oznaczając ich cel w informacji z 3 września 2020 r. przesłanej właściwemu organowi, wyczerpywały dyspozycję art. 12 ust. 2 uCOViD-19 w brzmieniu z daty podjęcia tych robót. Nadto, istotne jest zakwalifikowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w kwestii, czy organy nadzoru budowlanego uprawnione były do oceny związku przedsięwzięcia Inwestora z celami określonymi w przepisach specustawy i trafności kryteriów takiej kwalifikacji. Sąd Naczelny podziela w tym zakresie co stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku. 6.4. Kwestia wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOViD-19 była już przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), obszernie wyjaśniono, że inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 uCOViD-19 tylko wówczas, gdy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem SARS-CoV2, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Wskazana natomiast została w cyt. ustawie szeroka definicja tego pojęcia, gdy w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. W przywołanym judykacie wskazuje się, że ten tryb szczególny był niewątpliwie skierowany do jednostek, które były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była "walka z czasem", bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych (...) nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W przywołanym wyroku wskazano ponadto: "Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie Inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały, albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i (...) mogą być zrealizowane w szybkim tempie". Powyższy kierunek wykładni roztrząsanych przepisów specustawy podziela Sąd Naczelny w tym składzie orzekającym. 6.5. Tożsame stanowisko odnośnie wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOViD-19 zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21 (CBOSA.nsa.gov.pl). W przywołanym orzeczeniu trafnie argumentowano, że "wykładnia (...) całej ustawy (uCOViD-19 – uwaga Sądu) prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowlanym. Skoro jest wyjątkiem, to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii". 6.6. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także stanowisko prezentowane w wyroku z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2383/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), gdzie przyjęto, że zawarta w uCOViD-19 szczególna (czasowa) regulacja, pozostając całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych w uPb, powinna być interpretowana w sposób nadający nadrzędny charakter regułom celowościowym, przez pryzmat których ustalany być powinien zakres znaczeniowy "związku", jaki powinien istnieć pomiędzy robotami budowlanymi, które dany podmiot zamierza podjąć, odstępując od stosowania przepisów uPb, a przeciwdziałaniem COViD-19. W przywołanym wyroku podzielono to stanowisko interpretacyjne prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym celem ustawodawcy było umożliwienie podjęcia działań doraźnych prowadzących do szybkiego powstania infrastruktury przeciwdziałającej rozwojowi epidemii. Przy ocenie, czy budowa danego obiektu budowlanego mieści się w zakresie stosowania art. 12 ust. 1 uCOViD-19 w rozumieniu wyżej przedstawionym, nie mogą mieć stąd decydującego znaczenia względy, które pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowanymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem, pozwalają przypisywać mu dodatkowo funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COViD-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; 19 kwietnia 2023 r., II OSK 2867/21; 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21). 6.7. Podzielając kierunek wykładni prezentowany w przywołanych judykatach, dojść należało do wniosku, że celem wskazanych w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 uCOViD-19 rozwiązań normatywnych było wprowadzenie wyjątkowego trybu realizowania ułatwiającego doraźne i szybkie prowadzenie oznaczonego rodzaju robót budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem pandemii wirusa SARS-CoV-2, której przewidywane skutki wiosną 2020 r. nie były jeszcze powszechnie znane. Zawarte w przywołanych przepisach o charakterze epizodycznym wyłączenie obowiązku stosowania m. in. przepisów uPb, w tym uzyskiwania pozwolenia na budowę, musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, wymagające zastosowania wykładni zwężającej, a nie rozszerzającej. Trafnie w tym aspekcie sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczenie prawa zabudowy wynikające z reglamentacyjnego charakteru unormowań zawartych w przepisach uPb. Uwzględniając epizodyczny charakter rozwiązania ujętego w art. 12 uCOVID-19, wyrażane także w motywach projektu ustawy wprowadzającej to rozwiązanie (przywołane przez Spółkę), zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że jest to regulacja absolutnie wyjątkowa, a taki wyjątek musi być interpretowany ściśle i rygorystycznie, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco. 6.8. Z wyżej wyłuszczonych względów za trafne uznać należy posłużenie się przez sąd pierwszej instancji przy odkodowaniu normy zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy wykładnią systemowo-aksjologiczna, jak i celowościową. Zaakceptować także trzeba i to stanowisko sądu a quo, w którym uwypuklając epizodyczność rozwiązania zawartego w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOViD-19, wykluczono, aby tam zawartą konstrukcję wyłączającą stosowanie m. in. przepisów uPb, odnosić do przedsięwzięcia inwestycyjnego, którym jest zrealizowanie zamierzonego przez Spółkę osiedla mieszkaniowego składającego się z 12 domów mieszkalnych jednorodzinnych, przy wyłącznie zadeklarowanym, przyszłym i hipotetycznym (z uwagi na brak pewności, co do okresu trwania zagrożenia pandemicznego wirusem SARS-CoV-2) wykorzystywaniu ich także do celów zapewnienia pomieszczeń do pracy. Za trafne uznać należało to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że skoro zaplanowana przez Spółkę i w ramach jej zarobkowej działalności jako oferującej usługi deweloperskie, miała na celu zaspokojeniu zwykłych potrzeb mieszkaniowych nabywców, to nie podlega pod art. 12 specustawy. 6.9. Sąd Naczelny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej uwypuklającej językowe znaczenie przywoływanych w środku odwoławczym przepisów uCOVid-19 i forsowanego przez Spółkę stanowiska, że wyłącznie deklaracja Inwestora o przyszłym wykorzystywaniu przedmiotu inwestycji skutkować musi przyjęciem przez organ nadzoru budowlanego niepodważalnego domniemania, że wznoszone budynki mieszczą się w hipotezie art. 12 ust. 1 specustawy. W cyt. przepisie użyto zwrotu, w którym wskazano m. in., że "Do projektowania, budowy... obiektów budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem COViD-19, nie stosuje się przepisów uPb,...". Sąd Naczelny podziela z kolei stanowisko wynikające z zaskarżonego wyroku, że taki związek wznoszonych obiektów budowlanych, aby korzystać w trakcie budowy z wyłączenia stosowania oznaczonych ustaw wskazanych w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy, musi mieć charakter bezpośredni i realny. Celowość ograniczenia terminem 180 dni zawartych w przepisach art. 12 uCOViD-19 konstrukcji zawierającej wyłączenie stosowania oznaczonych ustaw, w tym uPb, do czynności związanych z przeciwdziałaniem COViD-19, pozwalających na odformalizowanie oznaczonych działań, nakazuje – w ocenie Sądu Naczelnego – stosować wykładnię zwężającą przy ocenie działań Inwestora deklarującego zamiar wybudowania zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. 6.10. Sąd w tym składzie nie podziela prezentowanego przez Spółkę wywodu, jakoby w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji miałby "wygenerować własny katalog ustawy" (uCOViD-19 – uzup. Sądu), nadto nie podziela przekonania Spółki, aby z przywołanych w skardze kasacyjnej wyimków uzasadnienia projektu zm.uCOViD-19, jak również prezentowanych w tzw. Przewodniku Antykryzysowym 1.0 dla Przedsiębiorców, miała wynikać dostatecznie silna argumentacja na rzecz wykładni art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 uCOViD-19, prezentowanej przez Spółkę. Nie podziela także tych elementów argumentacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej dla prezentowanego w środku odwoławczym sposobu wykładni przepisów specustawy, jakie zostały zaczerpnięte z różnych źródeł piśmiennictwa. Gwoli ścisłości w przywołanych w skardze kasacyjnej fragmentach tych źródeł literaturowych (s. 11) brak jest wzmianki o tym, aby w pojęciu takich obiektów budowlanych, które mogłyby być wznoszone w trybie przepisów art. 12 specustawy, miały mieścić się budynki mieszkalne jednorodzinne. 6.11. Podstawowe znaczenie w sprawie ma właściwe rozumienie terminu użytego w art. 2 ust. 2 uCOViD-19, gdzie stanowiono, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COViD-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że, aby inwestor mógł skorzystać z nadzwyczajnego rozwiązania przewidzianego w przepisach art. 12 specustawy, jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COViD-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Celem tej szczególnej procedury tam wskazanej, a wymagającej poinformowania właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o podjęciu robót budowlanych, było radykalne odformalizowanie procesu budowlanego. Rozważana regulacja musiała być traktowana jako szczególna i wyjątkowa. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych m. in. przepisami uPb było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie zm. uCOViD-19, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów intertemporalnych odnoszących się do tych inwestycji, które byłyby w trakcie realizacji na podstawie trybu ujętego w specustawie. Brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych przekonuje, że wskazane w przepisach art. 12 ust. 1-3 uCOViD-19 inwestycje ustawodawca objął tylko takie, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COViD-19 mogły być zrealizowane w szybkim tempie. To przekonuje ponadto, że wskazana w przepisach art. 12 specustawy regulacja powinna być traktowana jako doraźna. Możliwość realizowania oznaczonego obiektu budowlanego z powoływaniem się na stosowanie roztrząsanego trybu zawartego w specustawie wymagało ustalenia, czy powstający obiekt budowlany ma rzeczywisty związek z przeciwdziałaniem epidemii. Skoro wprowadzona w przepisach art. 12 ust. 1-3 specustawy regulacja jako ekstraordynaryjna musi być traktowana jako regulacja nadzwyczajna i wyjątkowa, to nie może być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendae), bo gdyby tak było, to stanowiłoby to pole do możliwych nadużyć. Nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że celem rozważanego zabiegu legislacyjnego były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do rzeczywistego przeciwdziałania epidemii i jej skutków. 6.12. Sąd Naczelny uwypukla daleko idące następstwa dla konsekwencji przyjęcia rozumienia na gruncie art. 12 ust. 1 specustawy przedsięwzięcia inwestycyjnego "w związku z przeciwdziałaniem COViD-19" w ujęciu prezentowanym w skardze kasacyjnej. Gdyby akceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie i zgodzić się, że po 5 września 2020 r. Spółka mogła kontynuować roboty budowlane na podstawie uprzedniej informacji, a zawierającej wypowiedź, że czyni to w celu przeciwdziałania COViD-19, to nie podlegałaby ta budowa sprawdzeniu np. pod względem zgodności z aktami planistycznymi obowiązującymi na tym obszarze. Podobnie niesprawdzalne byłoby, czy budowa dokonywana jest na podstawie projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, budowa nie podlegałaby weryfikacji pod względem wymagań ochrony środowiska. Trudno uznać, aby przy skali inwestycji planowanej przez Spółkę, a mającej polegać na wzniesieniu osiedla kilkunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, uwzględniając rozpoczęcie przez Inwestora prac przygotowawczych w przeddzień utraty mocy art. 12 uCOViD-19, wyłącznie powołanie się przezeń na "przeciwdziałanie COViD-19" mogło być uznane za wystarczające, że inwestycja ta jest realizowana w trybie przepisów specustawy. 6.13. W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonanie przez Spółkę robót, nie stanowiło takich działań, do których zastosowanie miałby tryb ujęty w art. 12 ust. 2 uCOViD-19. Skoro roboty budowlane przedsięwzięte przez Spółkę tuż przed utratą mocy obowiązującej przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOViD-19 nie mogły także zostać zakończone przed 5 września 2020 r., to i nie służyły bezpośrednio celowi przeciwdziałania pandemii SARS-CoV-2, zatem nie podlegały rygorowi specjalnemu, wynikającemu z cyt. przepisów. Zdaniem Sądu takiego rodzaju inwestycję zgłoszono w tej sprawie. 6.14. W następstwie powyższych uwag nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Uwypuklić trzeba, że dyspozycja art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. ogranicza możliwość zastosowania konstrukcji z § 1 art. 7 K.p.a., gdy wymaga tego "ważny interes publiczny", uzasadnia jego uwzględnianie także w aspekcie stosowania prawa, w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd – który Sąd w realiach tej sprawy podziela – iż przepis ten może służyć do rozstrzygania wątpliwości pojawiających się w procesie wykładni celowościowej, w szczególności wtedy, gdy powstają wątpliwości dotyczące ratio legis regulacji (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, WKP 2023, el.). Spółka pozostaje przy tym w pewnej sprzeczności, skoro w tej samej skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 7a § 1 K.p.a., zarazem wywodząc, iż wykładnia językowa pozwalać ma na przyjęcie nie budzącej wątpliwości, spójnej z zasadami systemu oczywistej treści normy prawnej. W ocenie Sądu treść art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 uCOViD-19, możliwa była do ustalenia w drodze wykładni tej regulacji, uwzględniając cel samej specustawy, jej nadzwyczajny charakter i epizodyczny cel. 6.15. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli, zawiera wszystkie niezbędne elementy, jakie w nim powinny zaistnieć, a sąd pierwszej instancji klarownie swoje stanowisko – w aspekcie podjętego rozstrzygnięcia – wyłuszczył. 6.16. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów art. 10 § 1 oraz art. 80 i 81 K.p.a., skoro istota sprawy sprowadza się do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a wszystkie istotne fakty dla podjętego nakazu wstrzymania robót budowlanych znalazły odzwierciedlenie w skatach sprawy. 6.17. Nie są w konsekwencji trafne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP, a to jej art. 7, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3, jak również art. 2. 7. Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie zostały uznane za usprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.