II OSK 1760/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHU [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 126/22 w sprawie ze skargi R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHU [...] w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2021 r. nr 1755/21 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie, Sąd I instancji, Sąd wojewódzki" wyrokiem z 29 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 126/22 oddalił skargę R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]" w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 listopada 2021 r. nr 1755/21 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z 17 listopada 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB" lub "organ II instancji") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PHU "[...]" – uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB" bądź "organ I instancji") z 27 września 2021 r., znak PINB.5160.31.2021 i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia magazynowe istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] gm. [...] oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka potrzeba. R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą PHU "[...]" w [...], dalej "skarżący kasacyjnie" wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucił mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego: 1. art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374), dalej "ustawa covidowa" poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie: - wykładni celowościowej zamiast literalnej, dokonywanie niedozwolonej interpretacji i zawężenie kręgu odbiorców normy prawnej - w sytuacji, gdy przepis prawa - takiego zawężenia nie przewiduje, jak też niezgodne z prawem obciążenie skutkami prawnymi skarżącego za szerokie brzmienie przepisu; - że to skarżący interpretuje zapisy w sposób rozszerzający, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia w/w artykułu, w konfrontacji ze stanowiskiem organów jak i WSA - daje podstawy do uznania, że doszło do niezgodnego z brzmieniem artykułu i bez jakiejkolwiek podstawy prawnej - zawężającej jego interpretacji; 2. art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. poprzez zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należy przeprowadzić postępowanie mające na celu legalizację samowoli budowlanej w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie było konieczności dokonania zgłoszenia; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonych postanowień PINB oraz WINB i nieuwzględnienie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych postanowień, mimo ich wydania z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. polegającym na braku uwzględnienia okoliczności, iż w dacie wykonywania robót sytuacja gospodarcza i epidemiologiczna w Polsce była bardzo trudna i niepewna, jak też nie było żadnych wyjaśnień interpretacyjnych. Rozprzestrzeniająca się w tamtym czasie epidemia wymuszała podejmowanie radykalnych i szybkich działań, zarówno skarżącego jak i organów państwa. Literalne brzmienie przepisu było jasne i pozwalało na zastosowanie rozwiązań ułatwiających zapewnienie płynności produkcji, której utrzymanie pozwoliło z kolei na zabezpieczenie funkcjonowania szpitala i innych firm. Organy jak i WSA całkowicie tę kwestię pomijają, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania błędnego trybu postępowania oraz nieuzasadnionego nałożenia na "skarżącego" obowiązków wskazanych w treści postanowienia; - art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do wskazywanych zarzutów, brak właściwego uzasadnienia w skarżonym postanowieniu kwestii niewzięcia pod uwagę złożonej dokumentacji wskazującej na realizację prac i szeregu zleceń na potrzeby przeciwdziałania chorobie COVID-19; - bezpodstawne, niewynikające z materiału dowodowego i sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, że "całość przedmiotowych prac, których wykonanie oparte zostało na pozwoleniu na budowę z 2009 r. w dacie postępowania przez PINB nie została zakończona; - naruszenie art. 2 i 7, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez obciążenie skarżącego skutkami działań ustawodawcy "Fatalna redakcja ww. art. 12 ustawy o COVID-19 mogąca spowodować nie tylko wstrzymanie stosowania szeregu przepisów regulujących ład budowlany, zagospodarowania przestrzennego i ochrony zabytków) nakazuje ponadto przy jego bezpośrednim stosowaniu posługiwanie się wykładnią najprostszą, językową, ale wykładnią celowościową i prokonstytucyjną (a więc nawiązująca zarówno do art. 2 Konstytucji RP - państwa prawa, ale także art. 64 ust. 2 Konstytucji RP - równej dla wszystkich ochronie prawa własności)." - sprzecznie z zasada wolności gospodarczej. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm.) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem WINB uchylił postanowienie PINB z 27 września 2021 r. i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia magazynowe istniejącego budynku gospodarczego oraz nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wraz z określeniem zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzi taka potrzeba. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia WINB stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Pr. bud. zgodnie z którymi, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przedmiotem sporu jest to czy przedmiotowa budowa, w związku z treścią art. 12 ustawy covidowej jest wyłączona spod działania przepisów prawa budowlanego. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący realizując roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z 4 grudnia 2009 r., nr 442/2009, w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Doszło do tego m.in. poprzez realizację trzech kondygnacji budynku, zamiast przewidzianych dwóch z poddaszem nieużytkowym, co skutkowało zmianą wysokości obiektu i liczby kondygnacji. Zmianie uległ także sposób zagospodarowania budynku. Na parterze i piętrze projekt przewidywał pomieszczenia magazynowe i gospodarcze. Przeprowadzone kontrole wykazały jednak, że na parterze znajdują się obecnie urządzenia i realizowana jest działalność produkcyjna. Na I piętrze wykonano pomieszczenia administracyjno-biurowe oraz sanitariaty. Z kolei na II piętrze (trzecia kondygnacja) zrealizowano pokoje dla pracowników wraz z pomieszczeniami socjalnymi, kuchennymi i sanitariatami, co potwierdza sam skarżący, wyjaśniając jednak, że ww. pomieszczenia służą do odbywania obowiązkowej kwarantanny przez pracowników przyjeżdżających ze wschodu. Inwestor powołał się także na okoliczność, że w części produkcyjnej na parterze budynku wykonywane są ściany grodziowe oraz okna podawcze do wygradzania pomieszczeń zakaźnych m.in. w tzw. "szpitalach covidowych". Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zrealizowane przez skarżącego, a wskazane powyżej roboty, a przy tym zmiana sposobu użytkowania budynku, na produkcyjną, administracyjno-biurową oraz mieszkalną nie wyczerpuje przesłanek z art. 12 ust. 1 ustawy covidowej. Po pierwsze wskazać trzeba, że z zgodnie z treścią art. 2 ustawy covidowej w brzmieniu do 30 marca 2020 r. przepisy ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej, "COVID-19" (ust. 1). Ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (ust.2). Od 31 marca 2020 r. zmianie uległo brzmienie ust. 2 i tak ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 12 specustawy covidowej (brzmienie do 30 marca 2020 r.) do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Zaś art. 36 ust. 1 ustawy covidowej (w brzmieniu obowiązującym w chwili jej wejścia w życie) stanowi, że przepisy art. 3-6 i art. 10-14 utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Wyraźnie zatem podkreślić trzeba, że art. 12 ustawy covidowej zaliczany jest do tzw. przepisów prawnych epizodycznych, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od wskazanych tam przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony. Prawdą jest także to, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawa ww. przepis nie przewidział należycie skutków gospodarczych i prawnych takiej regulacji. W sposób nadmiernie ogólny określając zakres przedmiotowy dyspozycji art. 12 i nie określając jego zakresu podmiotowego w odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z wyłączenia, ustawodawca nie dokonał tym samym wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego. Z tego względu niedopuszczalne jest wykładanie tego przepisu w sposób rozszerzający i bez uwzględnienia tego, że cel w postaci działań przeciwdziałających i zapobiegających COVID-19 musi być celem bezpośrednim, a nie celem potencjalnie osiągalnym i to dopiero w dalszej kolejności (zob. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2021 r., VII SA/Wa 1613/21, LEX nr 3325939). Dla zastosowania art. 12 specustawy covidowej w pierwszej kolejności znaczenie ma ustalenie czy powstający obiekt budowlany ma związek z przeciwdziałaniem epidemii. Nie wystarczy bowiem by wybudowany budynek miał jedynie dodatkowo czy pośrednio przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19, ale by był pomocny w leczeniu chorych, czy zapobiegał skutkom pandemii. Wykładnia wskazanego przepisu, jak i całej ustawy prowadzi do wniosku, że są to regulacje stanowiące całkowity wyjątek od zasad ogólnych przewidzianych m.in. w prawie budowlanym. Skoro zaś regulacje te są wyjątkiem to nie mogą być one interpretowane rozszerzająco, by nie stanowić pola do nadużyć. Celem specustawy covidowej były bowiem szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21, LEX nr 3512264). Kluczowa wydaje się także wykładnia celowościowa powołanego art. 12 ustawy covidowej zgodnie z którą, przez przeciwdziałanie COVID-19 należy rozumieć działania, które doraźnie, w krótkim okresie prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby. W sferze prawno-budowlanej chodziło zaś o powstanie w jak najkrótszym czasie bazy infrastrukturalnej do przeciwdziałania epidemii (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1945/21, LEX nr 3395512). Co znamienne, na skutek zmiany ustawy covidowej dokonanej z dniem 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) do art. 12 dodano m.in. ust. 2-5. Z dyspozycji art. 12 ust. 2 i 5 ustawy covidowej wynikają dwa dodatkowe obowiązki w postaci konieczności niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót i/lub zmiany sposobu użytkowania obiektu, które mają przeciwdziałać COVID-19, a także zapewnienia kierownika budowy, gdy zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak ma to miejsce w kontrolowanym przypadku. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że żaden z powyższych warunków nie został przez skarżącego spełniony. Co prawda inwestor wyjaśniał, że roboty wykraczające poza zakres zatwierdzonego projektu budowlanego realizował wyłącznie w marcu 2020 r., jednak nie zostało skutecznie zakwestionowane, że całość przedmiotowych prac, których wykonanie oparte zostało na pozwoleniu na budowę z 2009 r., w dacie postępowania przez PINB nie została zakończona, co wynika z materiału dowodowego. Z całą stanowczością stwierdzić zatem należy, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego nie doszło do naruszenia art. 12 ustawy covidowej. Trudno bowiem uznać, że dokonane przez skarżącego roboty budowlane, jakkolwiek w budynku produkowane były ściany wydzielające pomieszczenia, co miało chronić przed rozprzestrzenianiem się COVID-19, był realizacją celu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Wobec powyższego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. Zasadnie bowiem organ nadzoru budowlanego uznał, że zaistniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym i decyzji Starosty [...] z 4 grudnia 2009 r. Podkreślić trzeba, że pojęcie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest stopniowalne w zależności od ilości stwierdzonych odstępstw. Dojdzie do niego w przypadku wystąpienia choćby jednego z odstąpień wymienionych w art. 36a ust. 5 Pr. bud. Jeżeli natomiast inwestor nie uzyskał w takiej sytuacji uprzednio decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Pr. bud.), ziszczą się przesłanki do wdrożenia procedury z art. 50-51 Pr. bud., która inicjowana jest wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 2081/23, LEX nr 3789990). W analizowanej sprawie odstępstwa w postaci zmiany wysokości budynku, wybudowania dodatkowej kondygnacji, zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz zmiany wynikające z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy stanowią bez wątpienia stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle art. 36a ust. 5 Pr. bud., co stanowiło podstawę do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Wreszcie nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i określa jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Powołany przepis p.u.s.a. wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, że wyrok został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia powyższej normy ustrojowej. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. za pomocą którego nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., III OSK 2466/22, LEX nr 3740340). Natomiast podnoszona przez skarżącego kasacyjnie wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2025 r., III FSK 502/23, LEX nr 3896206), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga podlega oddaleniu. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazać trzeba, że wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Tymczasem w analizowanej sprawie nie było podstaw do zastosowania środka prawnego polegającego na uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 1 Pr. bud. polegający na braku uwzględnienia okoliczności, iż w dacie wykonywania robót sytuacja gospodarcza i epidemiologiczna w Polsce była bardzo trudna i niepewna, jak też nie było żadnych wyjaśnień interpretacyjnych. Okoliczność ta nie jest kwestionowana, jednak to, że roboty budowlane były prowadzone w okresie epidemii samo w sobie nie przesądza, że przedmiotowa inwestycja mogła skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 ustawy covidowej. Inwestycja była bowiem realizowana w oparciu o decyzję z 2009 r., a trudno uznać, że dokonane prace budowlane miały charakter dostosowania infrastruktury przeznaczonej na pobyt ludzi w izolacji. Za nietrafne uznać trzeba także zarzuty naruszenia art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy. Nie można też uznać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzono z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy tego rodzaju aktu stosowania prawa, wskazuje fakty, na których się opierają, przepisy, które zostały zastosowane w sprawie oraz argumentację prawną, umożliwiając zarówno stronie, jak i Sądowi, prześledzenie procesu stosowania prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W świetle powyższego w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 2, 7 i 64 ust. 2 Konstytucji RP. Obowiązek działania na podstawie prawa zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, w połączeniu z zasadą zaufania wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nich rozstrzygnięć. Poprawnie sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej pozwala na przekonanie o zasadności stanowiska zajętego przez organ administracji publicznej. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.