II OSK 1758/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2319/21 w sprawie ze skargi T. P. i M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr 1062/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2319/21, oddalił skargę T. P. i M. P. (skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z 30 sierpnia 2021 r., nr 1062/2021, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 20 listopada 2020 r., nr 131/2020, wydaną w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), nakazującą T. P. rozbiórkę budynku magazynowego o wymiarach 56,00 m x 20,00 m, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 4 Pr.bud., poprzez nakazanie rozbiórki decyzją nie zawierającą w podstawie prawnej tego przepisu. 2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nie wskazanie podstawy prawnej wydania decyzji; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przez Radę Gminy [...]. W uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżący kasacyjnie wskazali m.in., że w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazano jej podstawy prawnej. Wskazanie na art. 48 ust. 2 i 4 Pr.bud. w uzasadnieniu decyzji nie może zastąpić braku podania podstawy prawnej w sentencji decyzji. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał jedynie na przepisy kompetencyjne. Organ nie wskazał żadnych przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji ograniczył się wyłącznie do przytoczenia decyzji organu I instancji nie zawierając w decyzji żadnych własnych rozważań. Skarżący kasacyjnie podnieśli także, że organ I instancji nałożył na "strony" niemożliwy do wykonania w wyznaczonym terminie obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności wykonanego już budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy procedura uchwalania "mpz" jest w toku. Stwierdzili, że organ powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia procedury uchwalania "mpz". Podkreślili, że Wójt Gminy [...] rozpoczął procedurę zmiany "mpz" w celu umożliwienia legalizacji samowoli. Jest to jednak postępowanie długotrwałe a dopiero po zmianie "mpz" możliwe jest zlecenie przygotowania projektu budowlanego. Niezrozumiałe jest "uniemożliwienie inwestorowi spełnienie warunków legalizacji potwierdzone dokumentem urzędowym z dnia 28 czerwca 2021 r." pochodzącym od Wójta Gminy [...]. W piśmie procesowym z 3 lutego 2025 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z: informacji Urzędu Gminy [...] o terenie z 3 stycznia 2024 r.; uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] listopada 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] w rejonie ul. [...] wraz z załącznikiem graficznym, celem wykazania zmiany stanu prawnego po wniesieniu skargi kasacyjnej. W ocenie skarżących, w świetle przedłożonych dowodów, budynek objęty nakazem rozbiórki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i istnieje możliwość jego legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nie wskazanie podstawy prawnej wydania decyzji, uznać należy, że jest on niezasadny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zarzuca, że w sentencji zaskarżonej decyzji, nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołanie jej w uzasadnieniu (art. 48 ust. 2 i 4 Pr.bud.) nie może, jego zdaniem, zastąpić braku podania podstawy prawnej w jej sentencji. Stanowiska takiego nie można zaakceptować. Jak trafnie podnosi się w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych, wymóg wskazania podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.) obejmuje wskazanie tych przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie, a więc materialnych i procesowych podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Wadliwość w powoływaniu podstawy prawnej może przybierać różne postacie, jednak należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została ona zamieszczona lub zamieszczona została w sposób wadliwy. Z pierwszą sytuacją, a więc wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, spotykamy się wówczas, gdy przepisy prawa nie upoważniają organu administracji do załatwienia sprawy w tej formie, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Druga sytuacja występuje wtedy, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub też powołano tylko część, względnie powołano przepisy niewłaściwe. Brak zamieszczenia w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, A. Matan, C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, Warszawa 2010, art. 107). Wadliwość w tym zakresie należy rozpatrywać w kategorii uchybienia przepisom postępowania, a jak powszechnie wiadomo, naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną jedynie wtedy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprzez "istotny wpływ na wynik sprawy" należy rozumieć związek przyczynowy, pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, bądź zaniechanie powołania niektórych z przepisów mających zastosowanie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę. Podkreślić należy, że nie jest wymagane przez komentowany przepis przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji. Te przepisy, których zastosowanie jest oczywiste i bezsporne, nie wymagają przytoczenia (zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 107). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego powołał się na art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Rozstrzygnięcie to, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 § 2 Pr.bud. zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Zarówno orzeczenie organu I instancji, jak i organu odwoławczego, należy uznać za w pełni prawidłowe. Powodem nakazania rozbiórki przez PINB, był fakt nie przedłożenia przez inwestora w wyznaczonym w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2020 r., nr 23/2020, terminie: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności wykonanego budynku magazynowego o wymiarach 56,00 m x 20,00 m na działkach nr [...] i nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego z opiniami, pozwoleniami i uzgodnieniami wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podjęte rozstrzygnięcie było w pełni uprawnione w świetle powołanych przepisów. W sytuacji, w której organ odwoławczy zdecydował o utrzymaniu w mocy zakwestionowanej odwołaniem decyzji, akceptując wskazaną w decyzji pierwszoinstancyjnej podstawę prawną, wystarczające było powołanie w sentencji (komparycji) decyzji jedynie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 pkt 2 Pr.bud. Wobec powyższego nie można uznać, aby niewskazanie w komparycji decyzji WINB art. 48 ust. 2 i 4 Pr.bud., co podnosi autor skargi kasacyjnej, stanowiło istotną wadę tej decyzji mającą wpływ na wynik sprawy i naruszało wskazane przepisy prawnomaterialne. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przez Radę Gminy [...]. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 427/18 (które to stanowisko Skład orzekający w sprawie podziela) - pomiędzy potencjalną zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a decyzją organu nadzoru budowlanego legalizującą samowolę lub inne naruszenia prawa budowlanego nie zachodzi związek przyczynowy, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego powinien ocenić dopuszczalność legalizacji danej inwestycji według obowiązujących w dacie orzekania na danym terenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobny pogląd na tle postępowania naprawczego wyraził NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2347/10 - podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania przed organem nadzoru budowlanego w sprawie istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podkreślić należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd wyrokując uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego oraz czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Za naruszające art. 133 p.p.s.a. uznać należy samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi. W świetle powyższych rozważań, zmiana stanu prawnego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) po wniesieniu skargi kasacyjnej, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.