II OSK 65/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1011/24 w sprawie ze sprzeciwu H. Z. od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2024 r. znak WOB.7721.260.2023.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2024 r. oddalił sprzeciw H. Z. (dalej "skarżący") od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2024 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r., nakazał inwestorowi P. A. rozbiórkę obiektu - wiaty garażowej w konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 7,0 x 7,0 m zrealizowanej na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości O. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez P. A. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 49e pkt 3 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Opisaną wyżej decyzję zaskarżył sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. Z. Sąd oddalił wniesiony sprzeciw. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ II instancji, rozpoznając odwołanie, zwrócił uwagę na treść przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy wiaty (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m², sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w ówczesnym brzmieniu tego rodzaju budowa nie wymagała również zgłoszenia. Skutkiem takiej kwalifikacji było przyjęcie, że dotychczasowe postępowanie toczyło się w niewłaściwym trybie, podczas gdy powinno się toczyć w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Stąd też wydanie decyzji kasatoryjnej było konsekwencją odmiennego zakwalifikowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania niż to zrobił organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Jeśli zatem w trakcie postępowania (które toczyło się ponad 3 lata) nastąpiła na przykład zmiana funkcji obiektu budowlanego, którego dotyczy owo postępowanie, to organ odwoławczy musi rozstrzygać sprawę w oparciu o stan aktualny. Wbrew stanowisku skarżącego nie stanowi to błędu poprzez pominięcie dowodów wskazujących na wcześniejszy sposób zagospodarowania obiektu budowlanego, lecz właśnie prawidłowe wykonanie obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności. Oczywiście gdyby w trakcie toczącego się później przed organem I instancji postępowania sposób korzystania z obiektu miałby ewentualnie po raz kolejny ulec zmianie, to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego również będzie zobowiązany do uwzględnienia tego faktu. Również zarzut błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania nie mógł, w ocenie Sądu, odnieść skutku. Uzupełniony w trakcie postępowania odwoławczego materiał dowodowy, w szczególności zaś wyniki oględzin z listopada 2023 r., dały organowi II instancji podstawy do prawidłowego ustalenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest wiatą, a w związku z jej wymiarami oraz wymiarami i przeznaczeniem działki, na której się znajduje – do prawidłowego ustalenia, że w tej sprawie znajduje zastosowanie art. art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w 2018 r. czyli w dacie wzniesienia wiaty). Stanowisko strony skarżącej, zdaniem Sądu, to wyłącznie odmienna ocena ustalonego prawidłowo stanu faktycznego. Z kolei zastrzeżenia co do "sposobu ustalania odległości wiaty garażowej od granicy działki składającego sprzeciw" oraz kwestia ewentualnego zastosowania w tej sprawie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wykraczają poza opisaną wcześniej kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było ustalenie, że na budowę przedmiotowej wiaty nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, w związku z czym postępowanie w sprawie jej legalności winno toczyć się w trybie opisanym w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: a) przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji, w sytuacji gdy uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest niezasadne, gdyż do wydania decyzji przez organ II instancji doszło w wyniku naruszeń przepisów postępowania, a ponadto wydana została w związku z własnymi uchybieniami organu II instancji w zakresie właściwej oceny całości zebranego w sprawie materiału i odniesienia się do niego, ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a co odbyło się z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i doprowadziło do błędnej kwalifikacji przez organ II instancji spornego obiektu jako wiaty o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, a w konsekwencji błędnych ustaleń organ II instancji nie wskazał wszystkich okoliczności (zastosowania przepisów), które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy; 2. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewystarczającym zbadaniu przez Sąd I instancji spełnienia przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało wydaniem wyroku w przedmiocie oddalenia sprzeciwu; 3. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji błędne podzielenie przez Sąd I instancji ustaleń organu II instancji, podczas gdy organ II instancji nie dokonał oceny znaczenia i wartości wszystkich dowodów dla toczącej się sprawy, zaniechał kierowania się w ocenie dowodów wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki, a w rezultacie organ II instancji poczynił nietrafne ustalenia w oparciu o już przeprowadzony materiał dowodowy, oparł się przede wszystkim na dowodach przedstawionych przez P. A., z zupełnym pominięciem twierdzeń skarżącego oraz z pominięciem dowodów zgromadzonych przez organ I instancji w toku prowadzonego przez ten organ postępowania; 4. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, sprowadzające się do zaniechania ustaleń dotyczących prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego podzielenie przez Sąd I instancji ustaleń organu II instancji; 5. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie przyczynienie się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego podzielenia przez Sąd I instancji ustaleń organu II instancji; 6. art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i decyzji organu II instancji nie wynika, jakie przepisy prawa {w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi występującymi w sprawie, jak również obowiązującymi przepisami prawa) doprowadziły do uznania, że do przedmiotowego obiektu spełniającego funkcje budynku oraz funkcje użytkowe nie ma zastosowania przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji Sąd I instancji dokonał niewystarczającego zbadania spełnienia przesłanek do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej, podczas gdy - ze względów, o których powyżej mowa - należy stwierdzić, że prawidłowa interpretacja i zastosowanie przepisów prawa prowadzi do wniosku, że do przedmiotowego obiektu spełniającego funkcje budynku oraz funkcje użytkowe powinien mieć zastosowanie również § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 7. art. 153 w zw. z art. 64e p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i niezbadanie wytycznych wskazanych przez organ II instancji w decyzji kasatoryjnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego podzielenia przez Sąd I instancji ustaleń organu II instancji; b. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i podzielenie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń organu II instancji, co doprowadziło do niewskazania ww. przepisu w wytycznych dla organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy w świetle orzecznictwa gdy wiata pełni określoną funkcję użytkową budynku (funkcja magazynowa - składowa, ergo użytkowa) to stosuje się wobec niej przepisy rozporządzenia, w tym m.in. § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie prowadzenie postepowania w niewłaściwym trybie daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie stara się podważyć zasadność zmiany trybu w jakim organ powinien orzekać, zarzucając nieprawidłową ocenę materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nietrafna jest argumentacja mająca na celu podważenie ustaleń co do przedmiotu sporu. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że za podstawowe cechy wiaty (która nie posiada definicji w prawie budowlanym) uznaje się przede wszystkim wsparcie budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Ponadto przyjmuje się, że wiata powinna posiadać lekką konstrukcję i brak wydzielenia z przestrzeni przy pomocy przegród budowlanych. Wiata nie może być także obiektem zamkniętym, a więc obudowanym ze wszystkich stron (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2537/20; z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 575/17; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1091/18; z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2266/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem organ odwoławczy podkreślił, że dla kwalifikacji obiektu budowlanego istotna jest jego konstrukcja, a nie funkcja, którą pełni. W celu oceny czy mamy w sprawie do czynienia z wiatą wystarczą oględziny obiektu przez wykwalifikowanych pracowników organu. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ, dostrzegają, że w aktach znajdują się wskazania strony przeciwnej, że obiekt spełniał funkcję garażową, natomiast w dniu oględzin pełnił funkcje magazynowo-składowe. Fakt ten, czego nie dostrzega strona skarżąca, nie ma jednak wpływu na ocenę z jakim obiektem mamy do czynienia. Skoro organy na podstawie materiału dowodowego trafnie oceniły rodzaj obiektu, to należało jedynie rozważyć czy obiekt ten, w dacie jego powstania, wymagał pozwolenia na budowę. Organ II instancji takie rozważania poczynił, wskazując że w sprawie należało wziąć pod uwagę czy do przedmiotowej wiaty będzie miał zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy wiaty (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). W świetle przedstawionych w uzasadnieniu decyzji argumentów organ odwoławczy doszedł do przekonania, że realizacja wiaty nie wymagała zgody właściwego organu, wobec czego niezasadnie zostało wdrożone postępowanie legalizacyjne. Ustalenia te dawały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Odnośnie do zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że ocena w jakim zakresie przepisy te winny być zastosowane przekracza kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw. Sąd ocenia bowiem jedynie czy doszło do naruszenia proceduralnego, a jeśli tak to czy było ono istotne dla rozstrzygnięcia i usprawiedliwiało przekazanie sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualne naruszenie przepisów materialnych będzie możliwe dopiero przy ocenie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena, które przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. należy stosować w niniejszej sprawie jest zbyt daleko idąca i powinna być pozostawiona organowi I instancji. Pomimo tego orzeczenie organu odwoławczego odpowiada prawu. Należy podkreślić, że organ I instancji nie będzie związany rozważaniami organu odwoławczego na temat ewentualnego zastosowania § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., wobec czego kwestia ta pozostaje otwarta do oceny dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wobec powyższych rozważań Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 77 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 w zw. z art. 64e p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.