II OSK 1751/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 412/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 25 czerwca 2021 r. nr SKO/41/GP-10/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Wr 412/21 oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z 25 czerwca 2021 r. w przedmiocie ustalenia na wniosek J. S. (inwestor) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na części działki nr [...] (oznaczonej jako użytek rolny RIVa), obręb [...], gmina [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji zostały spełnione wszystkie przesłanki obligujące organ do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymienione w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741). Sąd podzielił stanowisko organu, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej w ramach obszaru analizowanego funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Sąd wskazał także, że teren objęty planowanym zamierzeniem nie wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem stanowi użytki rolne klasy IVa. Zdaniem Sądu teren inwestycji został ustalony prawidłowo, jest bowiem dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy również dla części działki ewidencyjnej. Podkreślono, że przepisy ww. ustawy nie dają podstaw do utożsamiania zawartego w nich pojęcia "terenu" z pojęciem "działki ewidencyjnej". Skargę kasacyjną złożyła B. G., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "terenem", o którym mowa w ww. przepisach, może być część działki ewidencyjnej, na której planowana jest zabudowa; podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów uzasadnia przyjęcie, że przez teren rozumieć należy jednej lub kilku działek, a nie fragment działki; 2. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że dla rozpatrzenia wniosku inwestora nie było konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, podczas gdy - przy przyjęciu, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może zostać objęta wyłącznie cała działka nr [...], wobec obejmowania przez tę działkę gruntów rolnych klasy III – właściwe zastosowanie ww. przepisów wymagało uprzedniego uzyskania takiej zgody. W ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana również w odniesieniu do części działki, stoi w sprzeczności z orzecznictwem NSA. Wskazano w nim bowiem, że przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Autorka skargi kasacyjnej podniosła, że za taką wykładnią przemawia również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W powołanym przepisie odwołano się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Ponadto do frontu działki jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, odwołano się także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co zdaniem strony wskazuje, że zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. i M. S. wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że przepisy nie wykluczają ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle, opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w orzeczeniach powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, z którego wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem przepisy te nie znajdą bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Podkreślenia przy tym wymaga, iż - w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu albo decyzji o warunkach zabudowy, a jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, niewymagającą zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Na uwzględnienie nie zasługują w związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest naruszeniem ww. przepisów ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...], oznaczonej jako użytek rolny klasy IVa. W odniesieniu do tego terenu nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Granice terenu zostały ujawnione w załączniku graficznym do decyzji, jak też wskazane w sposób opisowy w treści decyzji. Możliwe jest zatem jednoznaczne wyodrębnienie terenu, dla którego ustalono warunki zabudowy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.