II OSK 1746/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1509/24 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 października 2024 r. nr I-III.7721.16.7.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 marca 2025 r., II SA/Rz 1509/24, w wyniku rozpoznania skargi W. Z., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z 10 października 2024 r., nr I-III.7721.16.7.2024 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z 27 marca 2024 r., nr 126/2024, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił W. R. oraz T. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz budową zewnętrznych podziemnych odcinków instalacji elektroenergetycznej (od złącza pomiarowego do budynku) i gazowej (od szafki gazomierza do budynku), zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] [...] w [...], realizowanego jako I etap inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na ww. działce. Wojewoda Podkarpacki złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z art. 289 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061), dalej: k.c., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Podkarpacki w sposób niepełny dokonał oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z decyzją Prezydenta Miasta [...] z 20 grudnia 2022 r., znak UGG-U.6730.116.2022 ustalającą warunki zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 10 października 2024 r., ale także zatwierdzonym PZD szczegółowo wykazano spełnienie wymagań w tym zakresie; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że ww. decyzja została wydana zgodnie z regułami prowadzenia postępowania dowodowego. W szczególności w sposób wyczerpujący została wyjaśniona kwestia związana z ochroną interesu osób trzecich w kontekście zalewania wodami opadowymi działek sąsiednich, a z przepisów prawa materialnego nie wynika, aby organ mógł uzależnić wydanie pozwolenia na budowę od przedłożenia przez inwestora "analizy chłonności terenu". Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji w toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Podkarpackiego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. i art. 289 § 1 k.c. jest niezasadny, ponieważ za trafne trzeba uznać stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że projekt zagospodarowania działki w kształcie przedstawionym organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie zawiera koniecznych informacji dotyczących sposobu urządzenia nawierzchni w pasie służebności, co może wpływać na prawidłowość deklarowanego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a tym samym spełnienie przez inwestorów wymagania przewidzianego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 grudnia 2022 r., znak UGG-U.6730.116.2022, ustalającej warunki zabudowy, który nakłada obowiązek zapewnienia udziału powierzchni biologicznie czynnej minimum 50% (pkt 2.a.). Sąd I instancji przyjął, że projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej opisuje pas służebności (5-metrowy szlak biegnący wzdłuż północno-zachodniej granicy działki) jako "projektowaną nawierzchnię trawiastą", jednocześnie zaliczając ten pas do powierzchni biologicznie czynnej, niemniej z jego treści nie wynika, czy i w jaki sposób zostanie umożliwione wykonywanie tej służebności w kontekście urządzenia terenu ww. szlaku komunikacyjnego nawierzchnią trawiastą. Sąd przywołał definicję terenu biologicznie czynnego z § 3 pkt 22 r.w.t. i wskazał, że zaliczenie do tej kategorii powierzchni wyłożonej ekokratą lub kratą trawnikową jest możliwe, lecz uzależnione od rodzaju zastosowanej przez inwestora podbudowy i sposobu ułożenia, odnośnie do których projekt, który został zatwierdzony zaskarżoną decyzją, nie zawiera wymaganych informacji. Wbrew treści skargi kasacyjnej, ta ocena prawna Sądu oraz towarzyszące jej założenie, że zwykła nawierzchnia trawiasta nie jest co do zasady przystosowana do ruchu pojazdów mechanicznych i użytkowanie takiej nawierzchni w celach przejazdowych (szczególnie w polskich warunkach klimatycznych) prowadzi do jej degradacji i de facto zmiany charakteru nawierzchni, nie stanowi niezrozumiałych "dywagacji", ponieważ Sąd we właściwy sposób poddał analizie zaistniały w kontrolowanej sprawie problem prawny. Służebność gruntowa, w tym służebność gruntowa o treści odpowiadającej służebności przejazdu, przechodu i przegonu, jest ograniczonym prawem rzeczowym, które uprawnia właścicieli nieruchomości władnących do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie objętym treścią służebności. Ma rację skarżący kasacyjnie organ, podnosząc, że fakt połączenia z własnością nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] uprawnienia do przejazdu, przechodu i przegonu przez nieruchomość inwestorów nie oznacza, iż ciąży na nich cywilnoprawny obowiązek zaprojektowania szlaku służebnego i wykonania w tym zakresie robót budowlanych związanych z jego budową (art. 289 § 1 k.c.). Istotą stanowiska, na którym zdecydował się oprzeć Sąd I instancji, nie jest jednakże wyrażenie odmiennego poglądu interpretacyjnego odnośnie do zaznaczonej kwestii, ale uznanie, że rozważenie sytuacji prawnej inwestorów wymagało od Wojewody Podkarpackiego nie tylko uwzględnienia norm prywatnoprawnych, a w tym dyspozycji ww. przepisu k.c., ale przede wszystkim regulacji prawa budowlanego kształtujących proces inwestycyjny i zarazem wymuszających dochowanie przez inwestorów w jego toku ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (art. 35 ust. 1 p.b.). Stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej, jak należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, opiera się na błędnym utożsamieniu cywilnoprawnego obowiązku utrzymania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności z publicznoprawnym obowiązkiem wykazania przez inwestora zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa budowlanego. W kontrolowanej sprawie zagadnienie to wymagało tymczasem wyraźnego rozgraniczenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, badając projekt zagospodarowania działki (terenu) na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., nie wypowiada się odnośnie do obowiązku budowy urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności drogi koniecznej (art. 145 § 1 k.c.). Kontroluje natomiast, jak trafnie uznał Sąd I instancji, czy przedstawiony przez inwestora bilans terenu odnoszony do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, warunkujący dopuszczalność realizacji inwestycji budowlanej nie ma charakteru fikcyjnego. Skoro inwestor decyduje się włączyć pas gruntu obciążony służebnością przejazdu do powierzchni biologicznie czynnej działki inwestycyjnej celem spełnienia wymagań określonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, to na nim spoczywa wyłączny ciężar wykazania w projekcie, że przyjęte w nim rozwiązania umożliwią jednoczesną realizację funkcji pełnionych przez tenże teren działki. Jego zaliczenie do powierzchni biologicznie czynnej nie może opierać się na fikcji, że ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przejazdu, generujące ruch pojazdów mechanicznych, nie będzie faktycznie wykonywane lub że jego wykonywanie nie doprowadzi do utraty przez teren cech, który tenże powinien posiadać z uwagi na zamiar realizacji zamierzenia budowlanego. Prawodawca w § 3 pkt 22 r.w.t. sporne wymaganie odnosi do obowiązku zapewnienia, by nawierzchnia terenu nie została pozbawiona zdolności do naturalnej wegetacji i retencji wodnej. Chodzi o trwałe zachowanie przez ten teren tychże właściwości, co obciąża inwestora jako adresata decyzji ustalającej warunki zabudowy, w oparciu o które udzielana jest mu zgoda budowlana. Przy projektowaniu zagospodarowania działki (terenu) stan projektowany musi uwzględniać istniejące obciążenia rzeczowe nieruchomości, jeżeli determinują one sposób faktycznego korzystania z danej części terenu działki budowlanej. Sprzeciwia się to możliwości dowodzenia przez Wojewodę Podkarpackiego, że pogodzenie części terenu działki nr ew. [...], kwalifikowanego jako powierzchnia biologicznie czynna, z funkcją szlaku komunikacyjnego przeznaczonego do ruchu pojazdów jest zagadnieniem, które powinno pozostawać wyłącznie w polu zainteresowania właściciela nieruchomości władnącej. Akceptacja poglądu organu, a więc uznanie, że ograniczenie treści projektu zagospodarowania działki do wpisu "projektowana nawierzchnia trawiasta" (nr rys. PZT1) na terenie szlaku komunikacyjnego jest prawidłowe, przenosiłaby ciężar zachowania spornego wskaźnika z inwestorów na podmiot trzeci – właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], prowadząc do niedopuszczalnego z punktu widzenia ładu przestrzennego skutku, który ujawniać mógłby się w przyszłości na etapie użytkowania inwestycji. Nieuzasadniony charakter ma również zarzut wskazujący, że przyjęty przez Sąd I instancji w wyroku wynik kontroli zaskarżonej decyzji narusza art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 28 i § 29 r.w.t. Wskazane przepisy r.w.t. nakładają na inwestora wymagania dotyczące tego, że działka budowlana, na której sytuowany jest, tak jak w niniejszej sprawie, budynek, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci deszczowej lub ogólnospławnej, a gdy jest to niemożliwe — dopuszcza się odprowadzenie na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych, przy czym obowiązuje bezwzględny zakaz zmiany naturalnego spływu wód w celu kierowania ich na grunt sąsiedni. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zobowiązany w każdym przypadku poprzestać na oświadczeniu projektanta, iż rozwiązania w opisanym zakresie są wystarczające. Projekt zagospodarowania działki (terenu) — w odróżnieniu od projektu architektoniczno-budowlanego — podlega bowiem pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy orzekające powinny były ocenić, czy projektowany sposób ukształtowania terenu zakładający jego częściowe wypiętrzenie o ok. 40 cm ponad istniejący grunt w połączeniu z opisaną w opinii geologicznej strukturą gleby uniemożliwiającą wsiąkanie nie spowoduje kierowania wód opadowych ku granicom działki inwestycyjnej, a następnie na grunty sąsiednie, w tym sąsiednią działkę nr ew. [...], wbrew § 29 r.w.t. Sama deklaracja projektanta, że istniejący kierunek spływu wód nie zmieni się, nie jest tu wystarczająca wobec zakwestionowania jej przez dowody załączone przez skarżącego dotyczące niekorzystnych warunków gruntowo-wodnych analizowanego obszaru, w tym materiał zdjęciowy ujawniający podtopienia terenu występujące po intensywnych opadach deszczu. Argument skarżącego kasacyjnie organu, że wymagania dotyczące zakresu i formy projektu budowlanego reguluje wiążąco rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679) i w jego treści nie zostało zamieszczone wymaganie, by w skład projektu zagospodarowania działki (terenu) wchodziła analiza chłonności terenu, pomija, że wynikający ze wskazanego aktu prawnego zakres części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania działki (terenu) nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W przypadku przedstawienia przez stronę dowodów kwestionujących oświadczenie projektanta, może zachodzić konieczność wezwania inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień, a gdy natura wątpliwości tego wymaga – także odpowiednich obliczeń, które w sposób niebudzący wątpliwości pozwolą ustalić, że spływ wód opadowych nie naruszy praw właścicieli działek sąsiednich. Jakkolwiek nie mogą się oni domagać w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę gwarancji skuteczności przyjętych w tym zakresie rozwiązań projektowych, niemniej przysługuje im wywodzone z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. prawo do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co w realiach kontrolowanej sprawy oznaczało, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, przyznane skarżącemu uprawnienie do skontrolowania przez organ odwoławczy, czy zaprojektowany system zagospodarowania wód opadowych nie stwarza możliwego do przewidzenia ryzyka zalewania jego nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.