II OSK 749/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Rady Gminy [...] i J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 853/24 w sprawie ze skargi J.F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru - "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach I, II, oraz IV i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. oddala skargę kasacyjną J.F., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 853/24 w wyniku rozpoznania skarg J. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – "[...]" w pkt. I stwierdził nieważność części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszarów oznaczonych symbolami "1 KD-D" oraz " 2KD-D" ; w pkt II stwierdził nieważność § 5 ust. 8 zaskarżonej uchwały, w pkt III w pozostałej części oddalił skargę, w pkt IV zasądził koszty postępowania. Uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161ze zm.), dalej: u.o.g.r.l., wskazując, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne dotyczy obszarów 1MN, 1KS, 2K, 3K, 4K, 1KD-D i 2KD-D (łącznie obszaru ponad 6 hektarów gruntów o charakterze rolnym i leśnym); 2) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mającego postać sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], między innymi w zakresie nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] Obręb [...] (dawna działka [...] Obręb [...] [...]); działki nr [...], [...], [...] Obręb [...] [...]; działki nr [...], [...], [...] Obręb [...] [...] (dawna działka [...] obręb [...] [...]): działki nr [...], [...], [...], [...] Obręb [...] [...] (dawna działka [...] Obręb [...] [...]), których to obszar został określony w dokumencie Studium jako obszary "R" tj. rolne; 3) art. 13 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), dalej: p.o.p. w zw. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej: u.s.g., poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej i wydanie aktu z zakresu kompetencji innego organu; 4) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), dalej: k.c., w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4. ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b. w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy [...] i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego uniemożliwiającą jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości; 5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego i dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy określaniu przeznaczenia przedmiotowych działek i określenie przeznaczenia przedmiotowych działek, jako wyłączonych spod zabudowy; 6) art. 27 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez Radę Gminy [...], iż projekt planu jest zgodny z postanowieniami zawartymi w Studium; 7) art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14, art 18 ust. 1 wz w. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez głosowanie Rady Gminy [...] o rozpatrzeniu uwag wniesionych przez spółkę [...] sp. z o.o. w zakresie innych nieruchomości; 8) art. 28 u.p.z.p. które skutkować winno w ocenie skarżącego stwierdzeniem nieważności całego planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 413/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek rozpoznania skargi stwierdził częściową nieważność kwestionowanego planu, oddalając skargę w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli zarówno skarżący jak i organ. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024r. sygn. akt II OSK 1791/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowił kwalifikowaną podstawę prawną wskazującą na wadliwość przeprowadzonego postępowania sądowego i skutkować musiał uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jednocześnie wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny merytorycznych zarzutów podniesionych w obu skargach kasacyjnych. W piśmie organu z 7 czerwca 2021 r. oraz na rozprawie w dniu 9 października 2024r. przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, pełnomocnik organu w sposób jednoznaczny przyznał, że dla terenów oznaczonych w kontrolowanej uchwale symbolami 1 KDD i 2 KDD Gmina nie posiada decyzji o odrolnieniu tych terenów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie interes prawny skarżącego naruszają postanowienia uchwały, dotyczące jego działek oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Obręb [...] [...]. Ponadto za postanowienia zaskarżonej uchwały, które jednocześnie istotnie naruszają przepisy prawa należało uznać te jej postanowienia, które dotyczą terenów oznaczonych w planie symbolem "1KD-D" oraz "2KD-D" w zakresie w jakim wykracza to poza działki należące do skarżącego, albowiem jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych. Nadto jako nieważne Sąd uznał postanowienia § 5 ust. 8 uchwały, dotyczący zakazu realizacji ogrodzeń. Postanowień zaskarżonej uchwały, które nie dotyczą interesu prawnego skarżącego, Sąd nie oceniał merytorycznie. Dotyczy to w szczególności terenów oznaczonych symbolami: "1KS", "1MN". Sąd I instancji wyjaśnił, że § 5 ust. 8 uchwały stanowi: "W obszarze planu ustala się zakaz realizacji ogrodzeń". To postanowienie planu Sąd ocenił za naruszające granice władztwa planistycznego i jednocześnie naruszające interes prawny skarżącego, który wypasa na części swojego gospodarstwa różne zwierzęta. Brak możliwości wykonywania nowych grodzeń zależnie od potrzeb, uniemożliwia, bądź utrudnia utrzymanie inwentarza żywego na tym terenie. Jak też trafnie podnosi skarżący, brak ogrodzenia zagraża zwierzętom i użytkownikom okolicznych dróg oraz magistrali kolejowej relacji [...] - [...], gdyż zwierzęta mogą dostać się w ich okolice. Przyjmując określone rozwiązania, które ingerują w prawo własności w tym wolność zabudowy, organ jest zobowiązany przyjmować optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów i respektować zasadę proporcjonalności. Argumentacja wskazana przez organ oraz akt planistycznych wskazują, że całkowity zakaz sytuowania jakichkolwiek ogrodzeń, bezzasadnie narusza uprawnienie m.in. skarżącego, do budowy na swoich nieruchomościach ogrodzeń. W zakresie terenów oznaczonych symbolami 1KD-D i 2KD-D, to Sąd wskazał, że jego rozstrzygnięcie wynika przede wszystkim z tego, że teren ten wymagał uprzedniego tzw. odrolnienia, czego nie dokonano. Zgodnie z art. 7 ust. 2 punkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Jak natomiast wynika z uproszczonych wypisów z ewidencji gruntów, stanowiących załączniki do pisma organu z 22.01.2021 r., grunty oznaczone symbolami 1KD-D i 2KD-D są użytkami rolnymi oznaczonymi symbolem Ł III, a zatem ich przeznaczenie na cele nierolniczy wymagało stosownej zgody, której nie uzyskano i co przyznał wprost organ na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. Sąd wyjaśnił, że nie można się w tym zakresie zgodzić z argumentacją organu co do tego, że planowana droga publiczna to urządzona droga dojazdowa rzekomo do gruntów rolnych i w związku z tym nie nastąpiła utrata charakteru rolnego położonych pod nią terenów, przez co nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Nie można się również zgodzić z argumentacją organu, że przeznaczenie tych terenów w poprzednim planie pod drogę ma skutek "odrolnienia tych gruntów ex lege". Twierdzenie takie bowiem nie wynika z żadnego przepisu prawa, brak jest też orzecznictwa lub poglądów doktryny, które potwierdzałyby prawidłowość takiego rozumowania i wnioskowania. Natomiast dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l, a polegające na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odnośnie terenów oznaczonych w planie symbolem 1 KDD i 2KDD Sąd wyjaśnił jeszcze jedną kwestię. Według twierdzeń organu przebieg tych terenów (dróg) pokrywa się z określonym - we wcześniejszym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego sołectw [...], [...], [...] w Gminie [...] przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012r. - terenem oznaczonym symbolem 40 KDD-L. Już tylko proste porównanie części graficznej skarżonego planu z m.p.z.p. z 2012 r. zdaje się w sposób jednoznaczny zaprzeczać powyższemu twierdzeniu. Tereny 40KDD-L kończyły się na wysokości działki [...], gdy tymczasem tereny oznaczone w skarżonym planie symbolem 2KD-D sięgają znacznie dalej na wschód (już za działką [...]). Nadto na styku terenów 1KD-D z terenami 2KD-D wydzielony teren ulega znacznemu powiększeniu (rozszerzeniu) w kierunku terenu 6KDW, podczas gdy w planie z 2012 r. tereny 40KDD-L były wyznaczone równoległymi biegnącymi liniami, zakręcającymi na wschód w rejonie działki [...], bez jakichkolwiek rozszerzeń terenu w tym obszarze. Co więcej droga oznaczona symbolem 1KD-D i 2KD-D jest szersza niż teren oznaczony symbolem 40KDD-L w planie z 2012 r. - co potwierdza sam organ w swoim piśmie złożonym na rozprawie z dnia 25 października 2024 r. Już zatem powyższa analiza, prowadzi do wniosku, że przebieg terenów 1 KDD i 2 KDD nie pokrywa się z wcześniejszymi terenami drogowymi, oznaczonymi symbolem 40KDD-L. Zatem nawet w przypadku istnienia decyzji o odrolnieniu terenów objętych obszarem 40KDD-L koniecznym było uzyskanie decyzji o odrolnieniu terenów przeznaczonych w planie pod nowo planowaną drogę publiczną oznaczoną symbolem 1KDD oraz 2KDD. Takowej brak w aktach planistycznych. Za stwierdzeniem nieważności skarżonego planu w zakresie całego obszaru objętego symbolami 1KDD oraz 2KDD przemawia zasada konieczności zachowania spójności planu - rozumianej jako integralność oraz wzajemne powiązanie. Pozostałe zarzuty, względem reszty wymienionych w skardze terenów pozostały w ocenie Sądu niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...] zaskarżając go w części tj. co do pkt I, II i IV i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy, a także nieprzeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego uzupełniającego z urzędu w kwestii odrolnienia z mocy prawa w poprzednio obowiązujących planach miejscowych terenów o symbolu 1KD-D i 2KD-D, a poprzestaniu jedynie na konstatacji, iż w stosunku do przedmiotowych terenów organ planistyczny nie uzyskał decyzji w przedmiocie zmiany ich przeznaczenia na cele nierolne, mimo że z treści pism procesowych Wójta i Rady Gminy [...] wynikało, że do odrolnienia tego obszaru doszło wskutek uchwalenia uprzednio obowiązujących planów, na które nałożono ów obowiązujący akt planistyczny, co w samo sobie winno doprowadzić do głębszego zbadania sprawy przez skład orzekający; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontrfaktycznych ustaleń przez sąd meriti, a to stwierdzenia jakoby organ przyznał w jakikolwiek sposób, a tym zwłaszcza w piśmie złożonym na rozprawie w dniu 25 października 2024 roku, iż przebieg i szerokość dróg w planie miejscowym z 2012 roku oznaczonych symbolem 40KDD- L jest odmienna aniżeli w zaskarżonym akcie normatywnym pod wskazanymi oznaczeniami 1 KD - D i 2 KD - D, mimo że skład orzekający nie zweryfikował nawet kluczowej okoliczności jak kształtowały się granice działek w trakcie ich licznych podziałów na rzeczonym obszarze, co mogło mieć wpływ również na zmianę ich przebiegu; 3) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie stronie skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego w wysokości 100 zł, stanowiących wpis, w przypadku w jakim koszty te zostały poniesione przez organ z inicjatywy którego zostało złożone zażalenie uwzględnione następnie postanowieniem NSA z dnia 26 sierpnia 2000 r. do sygn. akt II OZ 530/20; 4) art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 9) u.p.z.p. (wedle stanu prawnego sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) w zw. z art. 2 i 31 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że wprowadzenie w całym planie miejscowym zakazu realizacji ogrodzeń stanowi przejaw nadużycia władztwa planistycznego oraz narusza zasadę proporcjonalności sensu stricte, mimo że sąd meriti pominął w ogóle fakt, iż kwestionowany plan miejscowy został przyjęty dla niewielkiej stosunkowo powierzchni jednostki planistycznej i w tym względzie interpretacja tego przepisu przez pryzmat wielkości powierzchni tego planu i jego usytuowania względem innych miejscowych planów zmienia zupełnie pespektywę jego postrzegania w kontekście nadużycia władztwa planistycznego, a nadto z treści uzasadnienia nie wynika, aby skład orzekający w jakikolwiek sposób zweryfikował naruszenie tej zasady konstytucyjnej, która w tym przypadku nie wydaje się być tak oczywista; 5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wedle stanu prawnego sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przypadku poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed dniem wejścia w życie ich zmiany przyjętej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2013 poz. 503), skoro zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolnych klas I-III w sytuacji nieprzekraczania ich zwartego obszaru do 0,5 ha nie wymagała zgody właściwego ministra, zaś odrolnienie następowało ex lege wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to w razie uchwalenia nowego aktu planistycznego, w okresie jakim pomiędzy tymi planami nie występowała luka planistyczna, nie jest wymagane uzyskanie odrębnej zgody właściwego ministra na odrolnienie, co przeczy konstatacjom sądu I instancji, jakoby przedmiotowy obszar nie przeszedł procedury przeznaczenia na cele nierolnicze; 6) art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (wedle stanu prawnego sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez sąd meriti, iż umiejscowienie drogi w kwestionowanym planie miejscowym oznaczonej symbolem 1 KDD i 2KDD stanowi wyraz nadużycia władza planistycznego, skoro organ planistyczny nie wyjaśnił dostatecznie motywów jej ulokowania, mimo że ów szlak komunikacyjny istniał faktycznie na obszarze działki skarżącego, zanim zdecydował on się jeszcze na nabycie nieruchomości (mając świadomość istnienia elementów komunikacji na tym terenie), a także występował w poprzednio obowiązującym akcie planistycznym w niezmienionym kształcie i przebiegu, co ma ogromne znaczenie dla niniejszej sprawy; 7) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na stwierdzeniu nieważności części tekstowej, a w konsekwencji również i graficznej kwestionowanego planu miejscowego w części dotyczącej dróg oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym symbolami 1 KDD i 2 KDD, mimo że wskazane drogi obejmują nie tylko działki strony skarżącej, co winno skutkować ewentualnym stwierdzeniem nieważności (w przypadku nieuwzględnienia w powyższej części skargi kasacyjnej) w zakresie naruszonego interesu prawnego, a więc w tej części dróg, które naruszają interes prawny skarżącego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o jej uwzględnienie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną wniósł także J. F. zaskarżając powyższy wyrok w części tj. co do pkt III i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art 151 oraz art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] wyłącznie co do części tekstowej uchwały i załącznika graficznego (w zakresie obszarów oznaczonych symbolami "1KD-D" oraz "2KD-D" i oddalenie skargi w pozostałym zakresie gdy zarówno względy formalne i merytoryczne skargi tj. przesłanka interesu prawnego skarżącego, przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do skarżącego i naruszenie przez treść skarżonej uchwały przysługujących mu praw, a dalej sprzeczność ustaleń uchwały z dokumentem Studium, a dalej konieczność zachowania spójności w zakresie tych elementów uchwały, których ustalenia nie da się pogodzić bez ustaleń dla obszarów oznaczonych symbolami "1KD-D" oraz "2KD-D", winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w zakresie obszarów oznaczonych w skarżonej uchwale jako obszary 2K, 3K i 4K oraz IKS, czego Sąd I instancji zaniechał ze względu na błędną wykładnię art. 101 ust 1 ustawy z dnia o 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym i błędnym uznaniu braku interesu prawnego skarżącego oraz braku naruszenia jego praw, gdy z z materiału sprawy nie wynika aby istniała możliwość komunikacji z terenem 1 KS poprzez inne nieruchomości niż nieruchomości skarżącego. Nadto aprioryczne założenie, iż infrastruktura kanalizacyjna będzie miała charakter wyłącznie podziemny a jako taka nie będzie ingerować w rolnicze wykorzystanie gruntów gdy pełnomocnik skarżącego wprost wskazał, iż takowa nadziemna infrastruktura (klapy rewizyjne na fundamentach i studnie) znajdują się na tym obszarze; 2) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] wyłącznie co do części tekstowej uchwały i załącznika graficznego (w zakresie obszarów oznaczonych symbolami "1KD-D" oraz "2KD-D" i oddalenie skargi w pozostałym zakresie gdy zarówno względy formalne i merytoryczne skargi tj. przesłanka interesu prawnego skarżącego, przekroczenie władztwa planistycznego gminy w stosunku do skarżącego i naruszenie przez treść skarżonej uchwały przysługujących mu praw, a dalej sprzeczność ustaleń uchwały z dokumentem Studium, winno skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej uchwały w zakresie nieruchomości skarżącego objętych obszarami oznaczonymi w skarżonej uchwale jako obszary RZ - Zieleni nieurządzonej jako naruszającego prawo własności skarżącego; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał posiada interes prawny w zaskarżeniu przepisów uchwały w zakresie objętym skargą, nadto, że zaskarżone przepisu uchwały naruszają normy prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej co uzasadnia konieczność stwierdzenia ich nieważności, a tym samym poprzez niewłaściwą i niepełną kontrolę sądową legalności skarżonej uchwały; 4) art. 28 ust 1 i art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wskazujący, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie wbrew przepisom ustaw, iż przeznaczenie określone w skarżonej uchwale w zakresie obszarów IKS, 2K, 3K, 4K nie wyklucza przeznaczenia rolnego i leśnego a tym samym nie stanowi przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne; 5) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie posiadał interesu prawnego w przypadku gdy przeznaczenie obszaru IKS w sposób bezpośredni będzie wpływało na nieruchomości skarżącego a nadto stanowiło podstawę dla wyznaczenia obszaru 1KD-D i 2KD-D, których to przeznaczenie Sąd I instancji uznał za naruszające prawo skarżącego i nieważne ze względu na wyżej wspomniane naruszenie przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Skarżącego uznanie, że nie miał on interesu prawnego w przypadku przeznaczenia pod inwestycję jaka jest przyczyną dokonywania innych niekorzystnych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości skarżącego nie jest logiczne. Nadto interes prawny wynika chociażby z bezpośredniego oddziaływania planowanej w tym miejscu inwestycji o charakterze [...] tj. węzła komunikacyjnego z parkingiem, o powierzchni 2,2 hektara na nieruchomości skarżącego; 6) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7,12 oraz art. 1 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie nierównego traktowania indywidualnych właścicieli w jakim przeznaczenie przepisu wynikające § 5 ust. 1 skarżonej uchwały IR oraz 6RZ z niezrozumiałych przyczyn uprawniają ich właścicieli do zabudowy w zakresie analogicznym co przeznaczenie 1 MN oraz obszarów US co stanowi rażący przykład dyskryminacji skarżącego i nieuzasadnionego różnicowania jego sytuacji prawnej wyłącznie ze względu na osobiste urazy byłego Wójta Gminy [...] w stosunku do Skarżącego (Skarżący pozostawał w sporze cywilnym z E. B. byłą Wójt Gminy [...]). Organ uchwałodawczy Gminy [...] z niezrozumiałych przyczyn dopuścił do rozróżnienia przeznaczenia ww. obszarów przy jednoczesnej próbie zachowania pozoru zgodności z dokumentem studium. Skoro bowiem tereny te przeznaczone są w myśl planu na tereny zieleni nieurządzonej lub tereny rolne to niezrozumiałym jest zapewnienie im prawa zabudowy w zakresie podobnym do obszarów usług i sportu lub obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie jest dopuszczalnym aby nazwa przeznaczenia terenu stanowiła li tylko nic nieznaczące oznaczenie. W przypadku badania zgodności i braku sprzeczności ze studium nie możemy bowiem zaprzestać na weryfikacji wyłącznie oznaczenia lecz faktycznego dopuszczalnego zagospodarowania nieruchomości. W przeciwnym wypadku gdy dokument studium wskazuje na przeznaczenie danych gruntów jako rolnych powinniśmy uznać iż dopuszczenie zabudowy przemysłowo usługowej w jej ramach jest również dopuszczalna. Oczywiście taka argumentacja sprowadź się do argumentacji ad absurdum lecz jest ona w tym przypadku jak najbardziej uzasadniona. W przypadku akceptacji takiej zupełnej dowolnej interpretacji pojęcia "nie naruszania ustaleń studium" możemy równie dobrze uznać iż w obszarach zabudowy jednorodzinnej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą również w swych przepisach wyłączać jakąkolwiek zabudowę kubaturową lub dopuszczać intensywną zabudowę przemysłową. Powyższe stanowi przyczynek do refleksji nad władztwem planistycznym gminy i faktem, iż zgodnie z zamysłem ustawodawcy planowanie przestrzenne oparte o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego winny stanowić zasadę a nie wyjątek od tej zasady. Realia planistyczne kraju wskazują raczej na istotniejszą rolę decyzji indywidualnych. Powyższe prowadzi do licznych patologii w działaniu administracji samorządowej gdyż tworzy niepożądane miejsca styku interesu indywidualnego oraz administracji samorządowej. Powyższe tworzy również pokusę wykorzystania sytuacji wpływania na sprawy jednostkowe przez organy uchwałodawcze lub wykonawcze gminy tak aby stan prawny i faktyczny nieruchomości by ł zgodny nie z obiektywnym i profesjonalnym aktem planistycznym a raczej odpowiadał indywidualnemu zapotrzebowaniu petenta lub też jednostkę taką w sposób "odpowiedni" szykanował za decyzje i działania nie będące przychylnymi dla osób sprawujących urząd w danej społeczności lokalnej. Przeznaczenie obszarów oznaczonych jako obszary 6RZ "Zieleń nieurządzona" jako obszarów o tożsamych przeznaczeniu jak obszary US "tereny sportu i rekreacji" czy obszarów IR jako obszarów o tożsamych przeznaczeniu 1MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej należy uznać za radykalne naruszenie normy wyrażonej w art. 20 ust. 1 ustawy u.p.z.p. oraz zasad wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6, 7, 12 oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p.; 7) art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wskazujący, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnie i nieleśne dotyczy obszarów 1MN, IKS, 2K, 3K, 4K,; 8) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., mającego postać sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], między innymi w zakresie nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Obręb [...] [...] (dawna działka [...] Obręb [...] [...]); działki nr [...], [...], [...] Obręb [...] [...] działki nr [...], [...], [...] Obręb [...] [...] (dawna działka [...] obręb [...] [...]); działki nr [...], [...], [...], [...] Obręb [...] [...] (dawna działka [...] Obręb [...] [...]) których to obszar został określony w dokumencie Studium jako obszary "R" tj. rolne. Natomiast wyżej wymienione nieruchomości o obszarze wynoszącym ponad 20 hektarów został określony w przedmiotowym miejscowym planie jako obszar zieleni nieurządzonej "RZ". Dokument Studium również wskazywał obszary zieleni nieurządzonej lecz w zupełnie innym obszarze (o powierzchni około hektara) i nie pokrywającym się z obszarami zieleni nieurządzonej w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 9) art. 13 ust.3 p.o.p. w zw. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie kompetencji ustawowej i wydanie aktu za zakresu kompetencji innego organu co miało postać wprowadzenie przez Radę Gminy [...], jako organu nieuprawnionego zakazów właściwych dla otuliny rezerwatu przyrody, pomimo braku istnienia otuliny na nieruchomości skarżącego przy jednoczesnym przekroczeniu kompetencji przyznanych Radzie, która w zakresie wprowadzenia zakazów działała bez stosownego rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ustanawiającego otulinę i zakazy w niej obowiązujące; 10) art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4. ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 p.b. w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy [...] i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego uniemożliwiająca mu jakiekolwiek racjonalne zagospodarowanie nieruchomości przy jednoczesnym zapewnieniu takich możliwości w przypadku obszarów o tożsamym przeznaczeniu (RZ i R) a nalężącym do innych podmiotów czym złamano zasadę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien być aktem konkretnym i indywidualnym; 11) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia prawa własności skarżącego i dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości przy określaniu przeznaczenia przedmiotowych działek i określenie przeznaczenia przedmiotowych działek, jako wyłączonych spod zabudowy mimo, że nie istnieją obiektywne przestanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie ich zagospodarowania gdy jednocześnie nieruchomości stanowiące własność gminy [...] (numer [...] i [...] obręb [...]) położone w otoczeniu działek objętych zakazem zabudowy zostały uznane za zdatne do zabudowy a ich sposób użytkowania za niesprzeczny z ładem przestrzennym pomimo rażącego odstępstwa w przeznaczeniu działki o nr [...] obręb [...] (obszar IKS) w stosunku do przeznaczenia tego terenu określonego w dokumencie Studium; 12) art. 27 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie przez Radę Gminy [...], iż projekt planu jest zgodny z postanowieniami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pomimo zmiany przeznaczenia terenów w stosunku do przeznaczenia wskazanego w dokumencie Studium bez dochowania procedury uprzedniej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przed uchwaleniem planu gospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku we wskazanej części i orzeczenie co do nieważności pozostałych zaskarżonych rozstrzygnięć uchwały, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z jednoczesnym wskazaniem dla Sądu I instancji właściwej wykładni naruszonych przepisów prawa materialnego. Wniesiono także o zasadzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. F., Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zwłaszcza kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami wniesionych skarg kasacyjnych. Zasadny okazał się zarzut kasacyjny Gminy wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy oraz nie przeprowadzenia w tym zakresie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci rysunku planu z miejscowego z 2012 r. oraz zestawienia wielkości terenów: 1KD-D i 2KD-D, w sytuacji gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego w zakresie dotyczącym zgodności z prawem przeznaczenia terenów 1KD-D i 2KD-D pod drogi, bez uprzedniej zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i w tym kontekście ustalenia czy tereny oznaczone symbolami 1KD-D oraz 2KD-D pokrywają się z terenem oznaczonym symbolem 40KDD-L w planie miejscowym z 2012 r. Sąd I instancji przyjął, że tereny 1KD-D i 2KD-D zaskarżonego planu nie pokrywają się z terenem 40KDD-L planu z 2012 r. dokonując przy tym jak wskazał zestawienia rysunku zaskarżonego planu z rysunkiem planu z 2012 r., którego nie ma jednak w aktach sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Jeżeli Sąd I instancji widział potrzebę uzupełnienia postępowania, to mógł dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów, w trybie o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt prawa miejscowego jest zgodny z prawem. Brak dokumentów, na które powołał się Sąd I instancji uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do stanowiska tego sądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji zasadnie zauważył, że wcześniejszy plan miejscowy z 2012 r. został uchwalony w czasie obowiązywania art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zgodnie z którym przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w stosunku do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Nie można przy tym przyjąć z góry, że grunty przeznaczone pod lokalizację dróg nie stanowią zwartego obszaru w rozumieniu tego przepisu. Zatem niezbędne było dokonanie ustaleń, jakiej wielkości były tereny objęte jednostką 40KDD-L w planie z 2012 r., a nadto czy pokrywają się z terenami zaskarżonego planu 1KD-D i 2KD-D. Należy w tym miejscu także zauważyć, że jeżeli Rada Gminy wcześniej uchwaliła plan miejscowy bez zgody na odrolnienie i plan taki wszedł w życie, to jako akt prawa miejscowego jest wiążący, wówczas zgoda na odrolnienie zostaje "skonsumowana" uchwaleniem planu i nie ma już w tym zakresie powrotu do decyzji zezwalającej na odrolnienie. Jedynym skutecznym sposobem byłoby ewentualne wzruszenie postanowień planu w tym zakresie (por. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI LEX/el. 2024). Nie przewiduje się tym samym możliwości uzyskania zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów rolnych, sukcesywnie już po wejściu w życie planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3827/19, LEX nr 3478948). Zatem po zmianie przeznaczenia terenów na cele nierolnicze w planie miejscowym należy przyjąć, że uchwalając nowy plan miejscowy dla tego samego terenu nie trzeba już dokonywać jego odrolnienia w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1206/08, LEX nr 959068). Sąd I instancji nie wyjaśnił przy tym dlaczego nie uznał zasadności argumentów Gminy wskazujących na wcześniejsze odrolnienie terenów objętych jednostką 1KD-D i 2KD-D, jak również argumentów, że są to tereny obejmujące drogę do gruntów rolnych zwolnione z odrolnienia. Stąd zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Jako dalece niewystarczające należało uznać również wyjaśnienia Sądu I instancji uzasadniające stwierdzenie nieważności całości obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1KD-D i 2KD-D, wykraczając tym samym poza interes prawny skarżącego, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, chociażby co do możliwości funkcjonowania fragmentów drogi znajdującej się poza działkami skarżącego w powiązaniu z innymi drogami. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu. Instrument ten należy traktować jako instrument służący eliminowaniu z obrotu planów miejscowych dotkniętych rażącymi wadliwościami. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. musi być poprzedzone ustaleniami w tej mierze i oceną "istotności" naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 1492/04, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, str. 463-464). Stwierdzić zatem należy, że sąd administracyjny orzekający w sprawie ze skargi na akt prawa miejscowego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do dokonania wnikliwej oceny wagi stwierdzonego naruszenia prawa, a więc również przewidywanych skutków stwierdzonego naruszenia na treść podjętego rozstrzygnięcia. Od oceny "istotności" naruszenia prawa uzależniona jest bowiem treść wydanego rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi, co czyni tym samym zasadny także zarzut kasacyjny naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Także w stosunku do § 5 ust. 8 zaskarżonego planu miejscowego, Sąd I instancji najpierw stwierdził, że orzeka w zakresie interesu prawnego skarżącego, po czym stwierdził nieważność wskazanego przepisu w stosunku do całego terenu planu i nie wyjaśnił przyjętego w tym zakresie stanowiska, dlaczego wyszedł poza zakres skargi oraz interes prawny skarżącego. Zasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wysokości zasądzonych kosztów postępowania (art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.), bowiem Sąd I instancji zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania zażaleniowego w wysokości 100 zł poniesione przez Gminę. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej J. F. stwierdzić należy, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego w zakresie terenów, na których nie są położone należącego do niego nieruchomości. Legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Dlatego też należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały bez odniesienia do interesu prawnego skarżącego. Był natomiast władny orzekać w granicach interesu prawnego skarżącego, a ten wyznaczało prawo własności do nieruchomości, do których posiadał tytuł prawny (tak samo np. wyroki NSA z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1239/23, z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 576/23, z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2370/21, postanowienie NSA z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2201/19). Niesporne jest w sprawie, że skarżący kasacyjnie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości położonych w jednostkach planu o symbolach: 2K, 3K, 4K, 1KS, 1R, 1MN. Stąd zarzuty kasacyjne w tym zakresie uznać należało za niezasadne. Przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym terenu, na którym położone są nieruchomości skarżącego pod tereny zieleni nieurządzonej oznaczone na rysunku planu symbolami RZ, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie narusza postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie tych terenów w planie określa § 9 ust. 7 pkt 1 -3 uchwały jako tereny rolnicze stanowiące łąki trwałe z zadrzewieniami i zakrzewieniami pełniące funkcje lokalnych powiązań przyrodniczych, w formie terenów trawiastych, pastwisk oraz zieleni stanowiącej obudowę biologiczną zbiorników i cieków wodnych, dla których ustala się zakaz zabudowy, przy czym dopuszcza się realizacje sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych oraz zaopatrzenia rolnictwa w odę, dojść dojazdów do gruntów rolnych oraz zalesień wskazanych w rysunku planu. Z kolei studium przewiduje dla tego terenu przeznaczenie pod tereny rolne R w tym tereny gleb o wysokich klasach bonitacyjnych, łąki, niezainwestowane tereny otwarte oraz niewielkie enklawy rolniczej zabudowy rozporoszonej (istniejąca zabudowa zagrodowa) Podstawowym kierunkiem działań w tych obszarach jest utrzymanie dotychczasowego rolnego użytkowania terenu, bez prawa do zabudowy. W terenach tych dopuszcza się ponadto lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji kołowej, a także wskazanych na rysunku ścieżek rowerowych, szlaków pieszych, szlaków dydaktycznych i konnych. W tej sytuacji nie sposób przyjąć aby postanowienia planu pozostawały w sprzeczności ze studium. Należy podkreślić, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium. Nie znajduje uzasadnienia zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia przez Gminę kompetencji ustawowej i wydania aktu z zakresu kompetencji innego organu (art. 13 ust.3 p.o.p. w zw. art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.g.). Przyjęcie nazwy własnej planu "[...]" nie kreuje żadnej formy ochrony przyrody, o czym wprost świadczy brzmienie normy wprowadzającej ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącego. Jak wynika z § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zakazy i graniczenia związane z istnieniem rezerwatu nie wynikają z samego planu tylko z aktów ustanawiających obszar rezerwatu, do których jedynie odwołuje się plan. Niezasadny jest także kolejny zarzut kasacyjny dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4. ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 4 p.b. w związku z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Zaznaczyć należy, że na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy - stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. To w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotne jest zaakcentowanie, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. Organy gminy, kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy, muszą uwzględniać wszystkie wartości i wymogi określane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przedstawione powyżej uwarunkowania prawne zostały przez Sąd I instancji prawidłowo uwzględnione przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Sąd I instancji weryfikując zarzuty zawarte w skardze oraz argumenty przedstawione przez Gminę doszedł do właściwego wniosku, że nie stanowiło nadużycia władztwa planistycznego ustalenie w zaskarżonej uchwale zakazu zabudowy dla terenu, na którym położone są działki skarżącego. W związku z powyższym konieczne stało się, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I, II oraz IV i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. F. Orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 3) uznając, że zaistniały przesłanki wskazane w tej normie prawa procesowego.