II OSK 1745/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r., znak: WOP.7721.189.2019.MH w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. J., E. M., M. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dalej "WSA w Gdańsku, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 18 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Gd 1206/23 oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w S., dalej "skarżąca/Spółka" na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 20 października 2023 r., znak WOP.7721.189.2019.MH w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. WINB zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], dalej "PINB" z 19 czerwca 2023 r., nr PINB.5160.8.2017.JB nakazującą Spółce rozbiórkę nadbudowanej części parterowego budynku byłej hali produkcyjno-usługowej, tj. piętro budynku przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) przy ul. [...] [...] w S. (na działce nr [...]) wybudowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, dalej także "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 zm.), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2024, poz. 572, ze zm., dalej "k.p.a."), polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję PINB z 20 października 2023 r., pomimo że organ administracji nie wskazał podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które uznał - za organem I instancji - że skarżąca nie usunęła nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, wymienionych w postanowieniu PINB z 25 lutego 2021 r., podczas gdy na podstawie naruszonych przepisów k.p.a. organ administracji miał obowiązek zawrzeć w wydanej decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że organ administracji nie wskazał podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które uznał - za organem I instancji - że skarżący winien był: dostosować projekt budowlany do zgodności z ustaleniami mpzp "[...]" w zakresie ustaleń karty terenu 36.MW.UH, przedłożyć projekt zagospodarowania działki nr [...] obr. [...], dostosować projekt budowlany do wymogów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, usunąć występujące rozbieżności i nieścisłości pomiędzy częścią rysunkową projektu, a częścią opisową, dostosować projekt do wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedłożyć opinie, uzgodnienia i pozwolenia dotyczące przyłącza i instalacji kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, deszczowej, ogrzewczej oraz zjazdu z ulicy [...], przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy na podstawie naruszonych przepisów k.p.a. organ administracji miał obowiązek zawrzeć w wydanej decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne w powyższym zakresie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że organ administracji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie zbadał w sposób wyczerpujący i wszechstronny materiału dowodowego, w tym w szczególności pominął fakt, iż skarżąca miała zamiar sukcesywnego nabywania działek sąsiednich do nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie, podczas gdy uwzględnienie wskazanego faktu doprowadziłoby do konkluzji, iż nabycie działki o nr [...] może doprowadzić do zgodności budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej "Rozporządzenie"; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020, poz. 1333, ze zm., w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku, dalej "Pr.bud.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471), dalej "ustawa o zmianie ustawy Pr.bud." polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi, pomimo że organ administracji nie nałożył na skarżącą w drodze postanowienia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie w sytuacji, gdy skarżąca wyrażała wolę legalizacji części samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, tym bardziej, że u podstaw wydania nakazu rozbiórki legły również nieprawidłowości, do których usunięcia nigdy wcześniej nie była wzywana, polegające na: nieprawidłowości w zakresie ogrzewania budynku mieszkalnego przez istniejące w budynku sąsiednim średnio emisyjne źródło ogrzewania; nieprawidłowości w zakresie przewodów wentylacyjnych, co wynika z protokołu kominiarskiego nr 306/19; nieprawidłowości w zakresie wskazania złej kategorii obiektu budowlanego; nieprawidłowości w zakresie określenia kubatury obiektu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji PINB z 19 czerwca 2023 r. w całości, zasądzenie od organu administracji na jej rzecz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków, skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. Jednocześnie oświadczyła, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy. W piśmie z 6 lipca 2024 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania B. J., E. M. i M. S. wniosły o oddalenie skargi oraz obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść zarzutów kasacyjnych jest w zasadzie tożsama z treścią zarzutów ze skargi zwykłej, dodane zostały tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że 18 września 2017 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej nadbudowy i przebudowy byłej hali produkcyjno - usługowej przy ul. [...] w S., na działce nr [...], której ówczesnym właścicielem był B. S. Postanowieniem z 8 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 26 ze zm.), wstrzymał ówczesnemu właścicielowi prowadzenie robót budowlanych obejmujących nadbudowę budynku hali produkcyjno - usługowej o kondygnacje piętra i przebudowę hali związaną ze zmianą sposobu jej użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego, tj. przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem), wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów w terminie do 31 sierpnia 2018 r. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie. Nie wniósł także zażalenia na powyższe postanowienie. 15 czerwca 2018 r. do organu I instancji wpłynęła informacja, że B. S., na mocy aktu notarialnego - umowy przeniesienia własności nieruchomości, przeniósł własność przedmiotowej nieruchomości zabudowanej na rzecz skarżącej. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem z 8 grudnia 2017 r. organ I instancji, decyzją z 9 sierpnia 2019 r. nakazał Spółce rozbiórkę nadbudowanej części budynku hali produkcyjno-usługowej o kondygnację piętra i przebudowę hali związaną ze zmianą sposobu jej użytkowania na budynek zamieszkania zbiorowego tj. przeznaczonego do okresowego pobytu ludzi (pokoje pod wynajem) wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. WINB po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 2 września 2020 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z 25 lutego 2021 r., działając na podstawie na podstawie art. 49 ust 1 i ust 3 oraz art. 48 Pr.bud., nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Z uwagi na wnioski stron, organ I instancji dwukrotnie zmieniał termin na usunięcie nieprawidłowości. 25 kwietnia 2023 r. Spółka przedłożyła pismo wraz z 3 egzemplarzami projektu budowlanego - aktualizacja 2022 pn. "Projekt adaptacji i rozbudowy poddasza budynku mieszkalnego". PINB uznał, że inwestor nie wypełnił nałożonego obowiązku, bowiem nie zostały usunięte nieprawidłowości występujące w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, wymienione w postanowieniu z 25 lutego 2021 r. Stanowiło to podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części parterowego budynku wybudowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 19 czerwca 2023 r. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 49 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 Pr.bud. Uwzględniając powyżej opisane okoliczności, zasadnie organ uznał, że nieprzedstawienie żądanej dokumentacji skutkuje brakiem możliwości zalegalizowania samowolnie zrealizowanej nadbudowy i przebudowy, a w efekcie koniecznością nakazem rozbiórki ww. obiektu budowlanego. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzono wymagane postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano potrzebny materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia meriti. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77§1 k.p.a.). Za chybione uznać należy twierdzenie autorki skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia wspomnianych przepisów, przez pominięcie zamiaru inwestora do sukcesywnego nabywania działek sąsiednich, co miałoby zapewnić zgodność z przepisami Rozporządzenia. Słusznie wskazał sąd I instancji, że skoro postępowanie w sprawie rozpoczęło się w 2017 r., a od 2020 r. trwała procedura uzupełniania uchybień, to inwestor miał wystarczająco dużo czasu, by dopełnić obowiązków jakie zostały na niego nałożone. Przy uwzględnieniu także, że dwukrotnie składał wnioski o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych na niego obowiązków. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ szczegółowo wyjaśnił, dlaczego uznał, że inwestor nie usunął nieprawidłowości do uzupełnienia których został zobowiązany oraz dlaczego przedłożone przez niego dokumenty nie spełniały określonych postanowieniem wymagań. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu. Mimo pewnych braków czy nieścisłości, z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że skarżąca nie przedstawiła wszystkich wymaganych dokumentów, jak choćby projektu zagospodarowania działki, czy dokumentów potwierdzających dostosowanie projektu do wymogów Rozporządzenia. Także skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by spełnione zostały wszystkie warunki zawarte w postanowieniu z 25 lutego 2021 r., ewentualnie, że obowiązki nałożone na nią tym postanowieniem były niezasadne. Podkreślić trzeba, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (zob. wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. III OSK 575/24, LEX nr 3857701). Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 49 ust.3 Pr.bud. w zw. z art. 25 ustawy o zmianie Pr.bud. Zgodnie z treścią art. 49 ust 3 Pr.bud. w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Tym samym wobec niewypełnienia nałożonych na inwestora obowiązków, wydanie zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem. Z przytoczonej treści art. 49 ust. 3 Pr.bud. jasno bowiem wynika, że po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący i nie dopuszcza uznania po stronie organów nadzoru budowlanego. Gdyby zamiarem ustawodawcy była pewnego rodzaju uznaniowość w tym zakresie, użyłby zwrotu "może wydać decyzję", co wskazywałoby na fakultatywność zastosowania tego trybu. Co prawda strona skarżąca wskazała, że u podstaw nakazu rozbiórki legły także nieprawidłowości, do usunięcia, których nie była ona wzywana, to wyraźnie wskazać trzeba, że nie stanowiły one jedynej podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do treści art. 25 ustawy o zmianie Pr.bud do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro zatem postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2017 r., to prawidłowo zostały zastosowane przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestników postępowania.