II OSK 1744/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1546/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, znak WOB.7722.73.2023.JKUR w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1546/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, o odmowie przywrócenia M. P. uchybionego terminu do wniesienia przez niego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 74/2023, o wstrzymaniu D. sp. z o.o. jako inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 9 – z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1. art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jest ona inwestorem według właściwych przepisów oraz w związku ze wstrzymaniem robót budowlanych oraz możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej, będzie zobowiązana do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem D. sp. z o.o. wiąże się to w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych. Posiada ona więc interes prawny w dążeniu do uchylenia "decyzji" [powinno być postanowień] wydanych przez organy w ramach niniejszej sprawy; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuchylenie "decyzji" [powinno być postanowienia], pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji" [powinno być postanowienia]; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" [powinno być postanowienia] słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a i 6 P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, w której Sąd pierwszej Instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, skarga powinna zostać odrzucona w drodze postanowienia, a wniesiony wpis powinien zwrócony. Wskazując na powyższe, D. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie "decyzji" [powinno być postanowień] organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. D. sp. z o.o. argumentuje, że jako inwestor w rozumieniu właściwych przepisów, wobec którego wstrzymano roboty budowlane oraz który w związku z możliwym wszczęciem procedury legalizacyjnej będzie zobowiązany do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, ma interes prawny w dążeniu do uchylenia decyzji wydanych przez organy, gdyż wiąże się to w sposób bezpośredni z koniecznością poniesienia przez niego wydatków finansowych. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się przepis art. 50 P.p.s.a., należy rozumieć szerzej niż pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się K.p.a. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym. W rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt II GSK 972/19; wyrok z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego), w związku z czym o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 290/13; z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10; wyrok z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje naruszenie interesu prawnego skarżącego, lecz jego posiadanie, którego istotę stanowi "żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym" (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 122–123). Jednakże nie wyczerpuje to treści terminu "interes prawny" w rozumieniu komentowanego przepisu. Podmiot skarżący bowiem musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor wydał dwa odrębne postanowienia dotyczące odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia: – postanowienie z dnia 20 października 2023 r., nr 852/2023, odnoszące się do zażalenia wniesionego przez D. sp. z o.o. oraz – postanowienie z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, dotyczące zażalenia wniesionego przez M. P. Skarżąca zaskarżyła do Sądu pierwszej instancji postanowienie z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, które dotyczyło wyłącznie odmowy przywrócenia M. P. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 74/2023. Okoliczności związane z tym, czy istniały podstawy do przywrócenia terminu M. P. do wniesienia zażalenia, rozpatrywane są wobec skarżącego indywidualnie w związku z jego sytuacją prawną. O ile nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako inwestor ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wskazanym w tym postanowieniu, to nie posiada ona interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora wydanego wobec M. P. w przedmiocie odmowy przywrócenia mu terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji. Kwestia ta nie dotyczy interesu prawnego skarżącej spółki D., która może kwestionować "własne" postanowienie nr 852/2023 wydane w odniesieniu do złożonego przez nią zażalenia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił, że D. sp. z o.o. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminowi innej stronie postępowania. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej kasacyjnie terminu do wniesienia zażalenia. Skarżąca argumentuje, że niezachowanie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy oraz że dochowała wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa. Zarzut ten jest chybiony już z tego względu, że odnosi się do kwestii merytorycznych związanych z przywróceniem terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie odmawiające przywrócenia terminu M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu tego postanowienia, zatem nie mógł dokonywać merytorycznej oceny zasadności przywrócenia terminu. Kwestie związane z przywróceniem terminu do wniesienia zażalenia przez D. sp. z o.o. mogą być rozpatrywane wyłącznie w kontekście postanowienia nr 852/2023 wydanego w odniesieniu do jej własnego zażalenia, a nie w ramach kontroli postanowienia dotyczącego innej strony postępowania. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione. Również ten zarzut nie może odnieść skutku. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny materiału dowodowego w zakresie przesłanek przywrócenia terminu, gdyż prawidłowo uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia dotyczącego odmowy przywrócenia terminu innej stronie postępowania. Ocena, czy zostały uprawdopodobnione przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia przez D. sp. z o.o., może być dokonana jedynie w ramach kontroli postanowienia wydanego w odniesieniu do jej własnego środka zaskarżenia, a nie w kontekście postanowienia dotyczącego M. P. Zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego przejawiające się w zignorowaniu okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania oraz sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny. Podobnie jak poprzednie zarzuty, także i ten nie może być skuteczny. Skarżąca podnosi argumenty dotyczące własnej sytuacji faktycznej i prawnej związanej z niemożnością dochowania terminu do wniesienia zażalenia. Argumenty te mogą być rozpatrywane wyłącznie w kontekście postanowienia dotyczącego odmowy przywrócenia jej samej terminu do wniesienia zażalenia, a nie w ramach kontroli postanowienia wydanego wobec innej strony postępowania. Sąd pierwszej instancji słusznie nie odnosił się do tych kwestii, gdyż wykraczały one poza przedmiot sprawy, którym była kontrola legalności postanowienia z dnia 20 października 2023 r. nr 854/2023 dotyczącego wyłącznie M. P. . Zarzut piąty dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a i 6 P.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony. Zarzut ten również nie jest zasadny. Artykuł 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w przypadku skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a nie postanowień, o których mowa w pkt 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie organu administracji, zatem przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Nie jest to także przypadek niedopuszczalności skargi, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu konkretnego aktu administracyjnego nie oznacza generalnej niedopuszczalności skargi, lecz stanowi podstawę do jej oddalenia, co prawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii interesu prawnego skarżącej oraz merytorycznej oceny przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że D. sp. z o.o. nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, odmawiającego M. P. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Okoliczność, że zarówno skarżąca, jak i M. P. skorzystali ze środków zaskarżenia tego samego postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 20 stycznia 2023 r. nr 74/2023, nie oznacza, że skarżąca ma interes prawny w kontroli rozstrzygnięć dotyczących procedury zaskarżenia podjętej przez inną stronę postępowania. Każda ze stron dysponuje własnym, indywidualnym prawem do zaskarżenia decyzji organu, a kwestie związane z dochowaniem terminów procesowych rozpatrywane są wobec każdej ze stron osobno. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.