II OSK 1743/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/23 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, znak WOB.7722.73.2023.JKUR w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 20 października 2023 r., nr 854/2023, o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia przez niego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 20 stycznia 2023 r., nr 74/2023, o wstrzymaniu D. sp. z o.o. jako inwestorowi - prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L., oznaczonym na załączniku graficznym nr 9 – z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 134, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuchylenie "decyzji" [powinno być postanowienia], pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym Sąd dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji" [powinno być postanowienia]; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Wskazując na powyższe, M. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie "decyzji" [powinno być postanowień] organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2, art. 134, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa. Zarzut ten nie jest skuteczny. W myśl art. 58 § 1 K.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Trafny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym przez uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony należy rozumieć wskazanie okoliczności, których wystąpienie było niezależne od woli tej strony, co uniemożliwiło dokonanie czynności procesowej w terminie. Chodzi zatem o wskazanie przeszkody, której strona nie była w stanie przezwyciężyć nawet przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw, przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Odnosząc się do przyczyn uchybienia terminu wskazanych przez skarżącego skonstatować należy, że do okoliczności uprawdopodobniających brak winy nie można zaliczyć skomplikowanego charakteru sprawy, nieznajomości akt sprawy, nieznajomości prawa administracyjnego oraz poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 36/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), konieczność skorzystania z usług fachowego pełnomocnika nie tamuje stronie drogi do wniesienia odwołania, które jak wynika z brzmienia art. 128 K.p.a. jest środkiem prawnym co do reguły odformalizowanym. Uwagę tę odnieść można do zażalenia. Zgodnie przecież z art. 144 K.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, a więc również art. 128 K.p.a. Utrwalony jest także pogląd, według którego nieznajomość prawa i oczekiwanie na pomoc profesjonalnego pełnomocnika nie są okolicznościami uzasadniającymi przywrócenie terminu (patrz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 473/13 oraz z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3573/19, orzeczenia.nsa.gov.pl; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 364; Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2025, wyd. el., komentarz do art. 58, pkt 4). Wniesienie zażalenia nie wymaga specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2221/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony nie uprawdopodobnia per se, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2043/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z argumentacji skarżącego nie wynika nadto, że skomplikowany jest charakter sprawy. O takim skomplikowaniu nie świadczy sama ilość wszczętych postępowań, wynikająca z ilości obiektów objętych działaniami organu nadzoru budowlanego. Podkreślić warto, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że M. P. doręczono postanowienie Powiatowego Inspektora w dniu 25 stycznia 2023 r. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia. Postanowienie to zawiera również pełne brzmienie art. 48 oraz 48a ustawy Prawo budowlane oraz pouczenie o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego obiektu. Termin do wniesienia zażalenia upłynął dnia 1 lutego 2023 r., tymczasem zażalenie zostało złożone dopiero dnia 23 lutego 2023 r. Jest oczywiste, że podniesiony przez skarżącego brak znajomości akt sprawy nie może być uznany za okoliczność obiektywną niezależną od zainteresowanego. Skarżący nie uprawdopodobnił, że niezapoznanie się przezeń z aktami postępowania było spowodowane przyczynami od niego niezależnymi, których nie dało się przezwyciężyć. Twierdzenie skarżącego, że dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. przez pełnomocnika powziął on informację o konieczności złożenia zażalenia, świadczy jedynie o braku należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw. Należy zatem zaaprobować ocenę Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą żadna z powołanych przez skarżącego przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącego przeszkody, której skarżący nie mógł przezwyciężyć. Pamiętać trzeba, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Osoba zainteresowana powinna więc uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1388/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Argument skarżącego kasacyjnie, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił go o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania i że pierwszą czynnością w sprawie, o której został poinformowany, było doręczenie mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie może skutkować uwzględnieniem omawianego zarzutu. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., to okoliczność ta nie miała wpływu na bieg terminu do wniesienia zażalenia, który rozpoczął się od dnia doręczenia postanowienia. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego. Zarzut ten jest bezpodstawny. Skarżący nie wskazał, na czym miałoby polegać naruszenie art. 80 K.p.a., nie określił, w jakim zakresie materiał dowodowy został pominięty. Przepis art. 80 K.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Na jej podstawie organ ustala istotne w sprawie okoliczności o charakterze faktycznym. Ocena prawna zaistnienia przesłanki braku winy w niedochowaniu terminu jest działaniem z zakresu zastosowania art. 58 § 1 K.p.a., który w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia ma charakter normy materialnoprawnej. Oceny, która dokonywana jest w ramach zastosowania norm prawa materialnego, nie można utożsamiać z oceną materiału dowodowego dokonywaną na podstawie art. 80 K.p.a. O tym, że skarżący błędnie utożsamia ocenę materiału dowodowego z zastosowaniem prawa materialnego świadczy dalsza część opisu naruszenia analizowanego zarzutu, w której skarżący jako skutek naruszenia wskazuje uznanie, że twierdzenia skarżącego podnoszone w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu nie zostały uprawdopodobnione. Bezpodstawne jest powołanie w omawianym zarzucie naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wojewódzki Inspektor nie zastosował tego przepisu. Zarzut zatem w tej części jest chybiony już z tego powodu, że wskazuje na naruszenie przepisu, który nie miał zastosowania w sprawie. Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, przejawiające się w zignorowaniu okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie. Zarzut ten jest bezzasadny. Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak, op. cit. s. 61). Słuszny interes strony może stanowić kryterium załatwienia sprawy, gdy nie prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. W sytuacji, w której zainteresowany nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, powoływanie się na obowiązek uwzględniania przez organ słusznego interesu strony jest bezskuteczne. Art. 58 § 1 K.p.a. jednoznacznie uzależnia przywrócenie terminu od uprawdopodobnienia braku winy w jego uchybieniu. Skoro M. P. nie spełnił tej przesłanki, organy nadzoru budowlanego nie mogły przywrócić terminu, nawet gdyby uznały, że leży to w jego słusznym interesie. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do niedopuszczalnego pominięcia ustawowych warunków przywrócenia terminu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.