II OSK 1738/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1878/19 w sprawie ze skargi U. K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na roboty budowlane przy zabytku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od U. K. i L. K. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1878/19 oddalił skargę U. K. i L. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w . z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania pozwolenia na podejmowanie działań przy zabytku polegających na montażu natynkowych rolet antywłamaniowych na elewacjach budynku przy ul. [...] w K. Sąd I instancji wskazał w szczególności, że wbrew wątpliwościom skarżących podnoszonym w toku postępowania administracyjnego i sądowego, fakt, iż przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza, że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie chociaż inny jest wprawdzie zakres takiej ochrony (jako elementu układu urbanistycznego) niż w przypadku indywidualnego wpisu budynku do rejestru zabytków. Skoro więc budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest na obszarze założenia urbanistycznego K., który 28 lutego 1956 r. został uznany za zabytek decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., znak [...], zaś granice obszaru objętego ochroną wyznaczone zostały w załączniku do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2013 r., którą skreślono z rejestru zabytków część ww. założenia, to jego wygląd zewnętrzny (w tym elewacja) podlega ochronie konserwatorskiej. Zarówno organ I, jak i II instancji, w sposób szczegółowy opisały wartości zabytkowe, dla których ten obszar K. wpisany został do rejestru zabytków. W odniesieniu do tych wartości właśnie, organy obu instancji wyjaśniły, dlaczego nie można było wydać skarżącym pozytywnej decyzji w zakresie dotyczącym montażu zewnętrznych rolet na zewnętrznej elewacji budynku, wchodzącego w skład obszaru chronionego. Wskazały przy tym nie tylko na zaburzenie wyglądu obszaru zabytkowego przez wprowadzenie nowoczesnego elementu, ale również na nieodpowiadający zabytkowemu otoczeniu kolor rolet. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji dokonały niezbędnych ustaleń w tym zakresie, postępując zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej Kpa) i tym samym nie naruszyły zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa). 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez niestwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. ze względu na jej trwałą niewykonalność, mając na uwadze to, iż decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] lutego 1956 r., jak i decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2013 r. precyzyjnie nie określają granic obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków; b) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa poprzez niestwierdzenie w całości nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Delegatury w K. Wojewódzkiego Konserwatora Urzędu Ochrony Zabytków w P. z uwagi na dyskwalifikującą wadę prawną w postaci odwołania się w sentencjach obu decyzji do decyzji administracyjnej nie dotyczącej przedmiotowego budynku; 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej uozoz) poprzez przyjęcie, iż montaż zewnętrznych, natynkowych rolet antywłamaniowych na oknach budynku - który nie jest zabytkiem - znajdującego się na obszarze historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, doprowadziłby do naruszenia chronionych wartości zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne miasta, w sytuacji gdy wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, czyli zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). 4.3. Wbrew dwóm pierwszym zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, aby stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Nie sposób w ogóle przypisać decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego cech niewykonalności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Skutków takich nie wywołuje decyzja o odmowie uwzględnienia żądania strony. Decyzja ta nie przyznaje bowiem stronie uprawnienia i nie nakłada obowiązku. W oparciu o taką negatywną decyzję nie mogą być bowiem egzekwowane prawa i obowiązki, w szczególności w drodze egzekucji administracyjnej. Decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Jak przy tym zasadnie wskazuje Sąd I instancji, przyczyną wydania takich decyzji były ważne i funkcjonujące w obrocie decyzje dotyczące wpisu do rejestru zabytków. Kwestionowanie samej prawidłowości wpisu, co czynią skarżący, nie ma wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego. Należy w pełni zgodzić się z Ministrem, że do momentu, kiedy decyzje wpisowe nie zostaną wzruszone którymkolwiek trybem nadzwyczajnym tak długo zarówno organy administracji jak i Sąd są związane treścią tych decyzji i nie są władne badać ich prawidłowości. 4.4. Wskazywana w drugim zarzucie ewentualna wada decyzji w postaci odwołania się w sentencjach obu decyzji do decyzji administracyjnej niedotyczącej przedmiotowego budynku nie ma jakiegokolwiek związku z kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Omyłka organu I instancji w oznaczeniu decyzji wpisowej nie oznacza bowiem, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, skoro i tak jako decyzja odmowna nie kreowała obowiązku podjęcia jakichkolwiek czynności w celu jej wykonania. 4.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek nie oznacza, iż budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane są szczególnym rodzajem zabytku nieruchomego (art. 6 ust. 1 pkt 1 uozoz). W myśl art. 3 pkt 12 uozoz przez "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno zespół budowli jak i budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Wpis obszarowy oznacza zatem, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Podzielić należy zatem stanowisko organu, że w związku z położeniem przedmiotowego budynku w strefie ochrony konserwatorskiej jako układu zabudowy - w pojęciu prac mogących wpłynąć na wygląd miejsca mieszczą się prace polegające na montażu zewnętrznych rolet natynkowych antywłamaniowych na zabytkowym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. Przeciwny wniosek dopuszczający dekompozycję elewacji zaprzeczałby podstawowym celom i wartościom jakie stoją u podstaw ochrony zabytków w przypadku takiego dobra niematerialnego jakim jest układ zabudowy. Dlatego też Sąd Wojewódzki słusznie ocenił, że organy konserwatorskie w niniejszej sprawie władne były dokonać oceny tego wpływu na walory zabytkowe chronionego obszaru. Planowane prace groziły degradacją kompozycji elewacji frontowej. Ochronę tych wartości – a więc formy, stylu i zastosowanych materiałów należy zestawić z treścią art. 36 ust. 1 pkt 11 uozoz, który wymaga pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego. Przy tym kluczowe znaczenie ma w tym przypadku przesłanka podejmowania działań mogących prowadzić do zmiany wyglądu zabytku. 4.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. 4.7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.