II OSK 1736/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 870/22 w sprawie ze skargi M.Z. i M.Z.1 na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr WOP.7722.153.2021.CM w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz M.Z. i M.Z.1 kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 870/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z. i M.Z.1, uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej: WINB) z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr WOP.7722.153.2021.CM oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku (zwanego dalej: PINB) z dnia 23 lipca 2021 r., nr PNB-7141/25-4b/2Q21/AO, a także zasądził od WINB solidarnie na rzecz skarżących M.Z. i M.Z.1 kwotę 614 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem, WINB uchylił postanowienie PINB z 23 lipca 2021 r. nakazujące wstrzymanie robót budowlanych przy posadowieniu budynku o wymiarach 1,65 m x 1,2 m o funkcji gospodarczej na terenie działki nr [...] obręb [...], gm. W. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 144 w zw. z art. 138 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez WINB przepisów postępowania administracyjnego, tj. poprzez przyjęcie, że uchylając postanowienie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych z uwagi na rozbiórkę obiektu przed rozpatrzeniem zażalenia organ II instancji winien był dodatkowo umorzyć postępowanie w sprawie. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. w postępowaniu zażaleniowym oznacza, że nie można interpretować tego przepisu w taki sposób, że również w przypadku zażaleń zawiera on na tyle ściśle określony katalog rozstrzygnięć, że niezależnie od sytuacji procesowej organ nie może od niego w żaden sposób odstąpić. Może się bowiem zdarzyć, że w danej sytuacji procesowej wydanie całościowego rozstrzygnięcia określonego w jednym z wariantów przewidzianych w art. 138 k.p.a. stanowiłoby naruszenie innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres rozstrzygnięcia organu II instancji wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji, co oznacza, że organ ten nie jest władny do umorzenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatruje zażalenie na postanowienie incydentalne, (wpadkowe) wydane przez organ I instancji. Wynika to z faktu, że umorzenie postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne, w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem I instancji. Przepis art. 144 k.p.a. przewiduje, że do zażaleń w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, przepisy dotyczące odwołań mają zastosowanie jedynie odpowiednie. W postępowaniu zażaleniowym mogą wystąpić sytuacje, gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie sprowadzało się jedynie do uchylenia przez organ II instancji postanowienia organu I instancji i takie rozstrzygnięcie nie będzie wówczas oznaczało naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym bardziej rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. WINB ograniczył swoje rozstrzygnięcie do uchylenia postanowienia organu I instancji. Jednoczesne umorzenie postępowania naruszałoby art. 105 § 1 k.p.a., który jednoznacznie wskazuje, że takie rozstrzygnięcie może nastąpić wyłącznie w formie decyzji. Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że odpowiednie stosowanie art. 138 k.p.a. na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. oznacza konieczność stosowania tego pierwszego przepisu wprost. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.Z. i M.Z.1 wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organ II instancji uchylając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. postanowienie PINB o wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; zwanej dalej: p.b.), uprawniony był do jednoczesnego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej. Przy czym wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że o ile w podstawach kasacyjnych WINB powołał art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., to uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie regulują całościowo postępowania zażaleniowego, odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać, że: przepisy, do których następuje odesłanie należy stosować bez żadnych zmian w ich dyspozycji, należy je stosować z pewnymi modyfikacjami, albo przepisy te nie mogą być stosowane do drugiego zakresu odniesienia, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów polega więc na uwzględnieniu pewnych podobieństw przedmiotów normatywnych, jak również odmienności i specyfiki instytucji lub rozwiązania prawnego, do których mają być stosowane przepisy. Chodzi bowiem o to, że ustawodawca nie formułuje dla tych sytuacji odrębnych przepisów, lecz – w zakresie nieuregulowanym w ustawie – odsyła do przepisów już obowiązujących, uważając, że mogą być one stosowane także do określonych instytucji lub rozwiązań prawnych, tyle że stosowane odpowiednio (wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., III OSK 2743/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W grupie przepisów mogących wymagać odpowiedniej modyfikacji mieści się art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Określa on wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, wskazując jednocześnie, w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionej w art. 138 § 2 k.p.a., przesłanki jej wydania. Z przepisu art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo 2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze. Niewątpliwie odpowiednie zastosowanie art. 138 k.p.a. do postępowania zażaleniowego nie pozwala na wnioskowanie, że katalog rozstrzygnięć przewidzianych dla decyzji powinien mieć zawsze wprost zastosowanie do wszelkich postanowień wydawanych po rozpoznaniu zażaleń. Z uwagi na zasadnicze różnice wynikające z charakteru procesowego decyzji i postanowień należy założyć, że odpowiednie zastosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań wiąże się ze stosowaniem wprost określonych regulacji lub po dokonaniu odpowiedniej modyfikacji, bądź też w pewnych przypadkach uzasadnione jest niestosowanie w ogóle określonych przepisów. Dopuszcza się wydanie przez organ zażaleniowy postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, bez żadnych dalszych rozstrzygnięć, przy uwzględnieniu zróżnicowanych kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 3287/19, LEX nr 3047227). Dokonując odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie należy mieć jednak na uwadze wysoce zróżnicowany charakter prawny postanowień. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W innych zaś przypadkach konieczne będzie umorzenie postępowania w pierwszej instancji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, art. 144). Istotna w niniejszej sprawie jest ocena charakteru postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 1-3 p.b. Nie jest ono bowiem postanowieniem o charakterze czysto incydentalnym, czy procesowym wydawanym w toku postępowania administracyjnego. Postanowienie to zamyka pierwszy z etapów postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego na tym etapie przesądza czy istnieją przesłanki do kontynuowania postępowania w kierunku legalizacji budowy. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku wstępnej analizy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki obowiązuje na danym terenie) i innymi aktami prawa miejscowego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego) oraz nie narusza innych przepisów (w tym techniczno-budowlanych), ewentualnie jeżeli narusza te przepisy, ale w takim stopniu, że jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wydaje postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 p.b. Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. wprawdzie nie kończy postępowania administracyjnego, zamyka pewien etap postępowania legalizacyjnego, nakłada na stronę określone obowiązki i determinuje dalsze losy postępowania legalizacyjnego. To w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. do omawianego postanowienia zastosowanie znajduje wprost. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej. Skoro bowiem nie jest kwestionowane, że obiekt budowlany, którego dotyczyło postanowienie organu pierwszej instancji, po jego wydaniu i w trakcie postępowania zażaleniowego został rozebrany, to organ odwoławczy powinien był uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z rozebrania obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że rozebranie obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania, niezależnie od tego, czy budowa tego obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, wbrew temu, co twierdzą skarżący w skardze, organ odwoławczy nie miał obowiązku rozstrzygać o tym, czy budowa rozebranego obiektu budowlanego wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.