II OSK 1729/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2621/23 w sprawie ze skargi D.M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2023 r., nr 990/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr - IIIOT/494/2022, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej "WSA w Warszawie/Sąd I instancji" wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. VII SA/Wa 2621/23 oddalił skargę D. M., dalej "skarżąca" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z 16 sierpnia 2023 r., nr 990/23 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Sprawa była już przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnymi. Na ostatnim etapie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, dalej "PINB" postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r., nr III OT/154/2022, nałożył na B. [...] sp. z o.o. z/s w W., dalej "Inwestor" obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany szczytowej oddzielenia przeciwpożarowego budynku przy ul. [...] [...] od strony styku z budynkiem przy ul. [...] [...] w W. W wykonaniu powyższego, inwestor przedłożył ocenę techniczną sporządzoną przez dr. inż. J. D., po analizie której PINB decyzją z 16 sierpnia 2022 r., nr III OT/494/22, odmówił nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia ściany szczytowej oddzielenia przeciwpożarowego budynku przy ul. [...] [...] od strony styku z budynkiem przy ul. [...] [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na bezzasadność żądania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. W wyniku jego rozpatrzenia WINB decyzją z 3 lutego 2023 r., nr 137/23 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji WINB do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. VII SA/Wa 522/23, uchylił decyzję organu odwoławczego. Zaskarżoną obecnie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 16 sierpnia 2022 r. odmawiającą nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zadaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy konstrukcja ściany oddzielenia pożarowego budynku przy ul. [...] [...] z budynkiem sąsiednim przy ul. [...] [...] w W. jest zgodna z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną i przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego. W ocenie organu II instancji, jeżeli przedłożona ocena techniczna, autorstwa dr inż. J. D. oraz opracowanie dotyczące konstrukcji i klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia ppoż. od strony styku z budynkiem przy ul. [...] [...] w W. z 30 czerwca 2022 r., sporządzone przez dr inż. G. D., potwierdzają prawidłowość wykonania w/w ściany, to PINB zasadnie odmówił nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia tej ściany do stanu zgodnego z prawem. Organ podkreślił, że autorzy powołanych opracowań posiadają kompetencje i wiedzę specjalistyczną w wymaganym zakresie i ponoszą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. WINB, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 29 marca 2023 r. podniósł, że brak jest podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków dotyczących ściany szczytowej oddzielenia przeciwpożarowego budynku przy ul. [...] [...] od strony styku z budynkiem przy ul. [...] [...] w W. Skargę na decyzję WINB do WSA w Warszawie wniosła D. M., domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego w postaci § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 248) dalej "Rozporządzenie" poprzez niezasadne uznanie, iż sporna ściana spełnia wymagania przeciwpożarowe w sytuacji, gdy sporządzona na jej zlecenie opinia temu przeczy, II. naruszenie prawa procesowego w postaci: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) dalej "k.p.a." poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czego konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji; b) art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, czego konsekwencją było nierozpoznanie istoty sprawy, a następnie wydanie zaskarżonej decyzji; c) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów poprzez błędne uznanie, iż nie stwierdzono niezgodności w wykonaniu spornej ściany w sytuacji, gdy opinia rzeczoznawcy dokonana na jej zlecenie obala tę tezę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. WSA w Warszawie oddalając skargę wskazał, że istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "Pr.bud." stanowiącego podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji polega na tym, że na inwestora/właściciela nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie sądu wojewódzkiego zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. jest prawidłowe, bowiem dokonana przez organy analiza w oparciu o przedstawioną, w ramach wykonania postanowienia nr III OT/154/2022 z 5 kwietnia 2022 r., ocenę techniczną autorstwa dr inż. J. D. nie wykazała niezgodności z przepisami Pr.bud. i rozporządzenia wykonawczego, które wymagałyby interwencji organów nadzoru budowlanego i nakładania obowiązków na inwestora w ramach procedury wynikającej z art. 51 ust 1 pkt 2 Pr.bud., tym samym nie ma podstaw do nałożenia obowiązku wykonania wskazanych czynności. Podstawę takiego stwierdzenia stanowił materiał dowodowy w postaci oceny technicznej robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany szczytowej oddzielenia przeciwpożarowego budynku przy ul. [...] [...] od strony budynku przy ul. [...] [...] w W. autorstwa dr inż. J. D. z czerwca 2022 r., z której w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa ściana szczytowa spełnia obecnie wymogi Rozporządzenia. Dodatkowe roboty budowlane przy realizacji lekkiej zabudowy podnoszącej wysokość ściany zamykającej taras lokalu nr [...] od strony budynku przy ul. [...] [...] zostały wykonane zgodnie z wymogami powyższego rozporządzenia i nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr 70/2018 z 7 maja 2018 r. o pozwoleniu na budowę. Co równie istotne dodatkowy projekt tarasu przy ścianie szczytowej z marca 2020 r. zawiera pieczęć i podpis rzeczoznawcy ppoż. inż. A. M. Natomiast z opracowania autorstwa rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych dr inż. G. D. z 30 czerwca 2022 r. wynika, że przedmiotowa ściana oddzielenia ppoż. o grubości od 27 cm do 56 cm, wykonana z cegły pełnej, materiałów niepalnych, na własnym fundamencie - spełnia wymagania klasy odporności ogniowej REI 120 i zapewnia podział na budynki zgodnie z § 210 przywołanego rozporządzenia wykonawczego. Brak więc uzasadnienia dla zawartego w skardze zarzutu naruszenia przez organy § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, dalej "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, w szczególności: a. § 235 Rozporządzenia poprzez niezasadne uznanie, iż sporna ściana spełnia wymagania przeciwpożarowe w sytuacji, gdy sporządzona na zlecenie Skarżącej opinia temu przeczy, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 193 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. "145 § 1 pkt 1 lit. a i c" w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 zm.), dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, skutkujące błędnym ustaleniem, iż ściana szczytowa w ostrej zabudowie budynku o charakterze mieszkalnym/mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym przy ulicy [...] [...] w W. (na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] w W., przy ulicy [...] dzielnica [...]) wykonana jest zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, podczas gdy ustalenia te poczynione zostały na podstawie opinii wykonanych bez przeprowadzenia wizji lokalnej, a zatem opinii niepełnych i niewystarczających do określenia stanu faktycznego, co doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi w całości. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa przed WSA w Warszawie według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd wojewódzki oparł swoje ustalenia m.in. na opiniach, które są niepełne i nie oddają stanu faktycznego w sprawie, nie przeprowadził także wszystkich czynności, które miałyby na celu wyjaśnienie sprawy. Zwróciła także uwagę, że Sąd I instancji błędnie uznał za zasadne opinie wykonane przez dr inż. J. D. oraz dr inż. G. D. Podkreśliła, że ocena techniczna sporządzona przez dr inż. J. D. nie obejmuje kwestii ochrony przeciwpożarowej. W piśmie z 22 kwietnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu – opinii w zakresie stanu bezpieczeństwa pożarowego lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na ostatniej kondygnacji istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w W. celem wykazania braku poprawności wykonania ściany szczytowej w ostrej zabudowie budynku o charakterze mieszkalnym/mieszkalno-usługowym, zlokalizowanym przy ul. [...] [...] w W., braku zgodnego z przepisami oddzielenia przeciwpożarowego między budynkami, zagrożenia pożarowego i zagrożenia bezpieczeństwa osób. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Organy obu instancji uznały, że sporządzona przez dr inż. J. D. opinia techniczna oraz opracowanie dotyczące konstrukcji i klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia pppż. od strony styku z budynkiem przy ul. [...] [...] w W. z 30 czerwca 2022 r., sporządzone przez dr inż. G. D., potwierdzają prawidłowość wykonania w/w ściany, co uzasadniało odmowę nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Sąd I instancji uznał to stanowisko za prawidłowe. Przechodząc do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać trzeba, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud. była ocena zgodności robót budowlanych wykonanych na działce z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego powinien zatem ustalić jaki zakres robót budowlanych został przewidziany w projekcie budowlanym i porównać ten zakres ze stanem wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Analiza akt administracyjnych sprawy nie pozwala stwierdzić, aby organy nadzoru budowlanego dokonały takiej oceny w sposób wyczerpujący. Słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, że można mieć wątpliwości, czy w analizowanej sprawie rozwiązanie projektowe spełnia warunki § 235 Rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany (ust. 1). Ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60 (ust. 2). W budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (ust. 3). W budynku, z wyjątkiem zabudowy jednorodzinnej, w dachu którego znajdują się świetliki lub klapy dymowe, ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane od nich w odległości poziomej mniejszej niż 5 m, należy wyprowadzić ponad górną ich krawędź na wysokość co najmniej 0,3 m, przy czym wymaganie to nie dotyczy świetlików nieotwieranych o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30 (ust. 4). Zachowanie wskazanych wymagań ma podstawowe znaczenie dla uznania konkretnej konstrukcji za taką właśnie ścianę. Do powyższego odnosi się przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie opinia ze stycznia 2025 r. (załącznik wniosku dowodowego z 22 kwietnia 2025 r.), w której wskazano, że wykonawca ściany oddzielenia przeciwpożarowego, na granicy budynków "[...]" oraz "[...]" wykonanej w technologii nie spełniającej odpowiednich wymagań przeciwpożarowych, od strony nowopowstałego budynku wykonał szczytową część ściany oddzielenia pożarowego w formie nadbudowy z płyt elewacyjnych nie posiadających klasyfikacji w zakresie odporności ogniowej oraz zastosowania w istniejącej pustce nad szczytową ścianą będącą zwieńczeniem elewacji budynku przy ul. [...] [...] od strony przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] ([...]) istniejących palnych płyt OSB na ażurowej konstrukcji, nie spełniających wymagań p.poż. oraz nieposiadających wymaganych atestów p.poż. Brak zgodnego z przepisami oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami przy ul. [...] [...], a budynkiem ul. [...] [...] "Pustostanem" stanowi w przypadku powstania pożaru w tym budynku zagrożenie dla osób przebywających w lokalu nr [...] ([...]), przez co wpływa też na zwiększone zagrożenie dla całego budynku przy ul. [...] [...]. Cały budynek przy ul. [...] [...] znajduje się w bardzo złym stanie technicznym co zwiększa możliwość powstania pożaru. Także na podstawie analizy załączonej przez skarżącą kasacyjnie dokumentacji zdjęciowej powstaje pytanie, czy połączenie przedstawione na fotografii opisanej, jako załącznik nr 4.3, przedstawiającej odkrywkę kamienicy, w miejscu połączenia dachu z kamienicą ściany, gdzie pod blachą widoczne jest drewno, spełnia warunek do uznania, że mamy do czynienia ze ścianą oddzielenia pożarowego i czy w takim wypadku nie trzeba było przy realizacji budynku sąsiedniego stosować rozwiązań z § 235 Rozporządzenia. W tej sprawie rozwiązano to jedynie poprzez dobudowanie fragmentu ściany pełnej (jak na fotografii nr 14 z oceny technicznej dokonanej przez dr. inż. J. D. w czerwcu 2022 r.), a następnie obłożono płytami OSB powyżej i zrobiono konstrukcję obudowy, co uwidaczniają zdjęcia oznaczone jako załącznik nr 4.5 i 4.6 do opinii ze stycznia 2025 r. Co prawda dr inż. J. D. wskazał, że zrealizowanie górnego fragmentu przedmiotowej ściany w lekkiej konstrukcji aluminiowej oraz poszyciem z płyt OSB i płyt włókno-cementowych EQUITONE nie jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę nr 70/2018, wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy 7 maja 2018 r., jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej wątpliwości wymagają ponownego zbadania i szczegółowego wyjaśnienia. Organ powinien także rozważyć powołanie niezależnego biegłego. Z uwagi na powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz § 235 Rozporządzenia i uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły bowiem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza o rozstrzygnięciu, jakie winno zapaść w rozpoznawanej sprawie, ale wskazuje, że powyższe wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, co przemawiało za wyeliminowaniem zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji wezmą pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.