II OSK 1703/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 279/23 w sprawie ze skargi R. sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 listopada 2022 r. znak KOC/6775/Ar/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 29 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 279/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. sp. z o. o. sp. j. z siedzibą w Z. (Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z 28 listopada 2022 r. znak KOC/6775/Ar/22, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy (Zarząd Dzielnicy) z 26 października 2021 r. nr 37/U/o/2021/wz w całości i umorzyło postępowanie I instancji. 2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 1905/23 wskazano, że Zarząd Dzielnicy przywołaną decyzją, po rozpatrzeniu wniosku Spółki odmówił ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i [...] na terenie dzielnicy Wola m. st. Warszawy. SKO decyzją z 25 stycznia 2022 r., znak KOC 7372/Ar/21, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 26 października 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Dzielnicy. Wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 478/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Prokuratora Regionalnego w Warszawie od powyższej decyzji SKO, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., II OSK 1413/22, uchylił powyższy wyrok sądu wojewódzkiego oraz decyzję kasacyjną organu odwoławczego z 25 stycznia 2022 r. 2.3. Wnioskiem z 11 października 2022 r. Spółka wystąpiła o zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej: K.p.a.) postępowania odwoławczego. 2.4. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 listopada 2022 r., znak KOC/6775/Ar/22, na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., dalej: Upzp; w wyroku podano oczywiście omyłko datę roczną cyt. ustawy jako "2022 r." – uwaga Sądu) uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy z 26 października 2021 r. w całości i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji SKO wskazało, że art. 59 ust. 1 Upzp stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro od 1 listopada 2022 r. dla terenu obejmującego działkę nr [...] z obrębu [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Wojskiej i Płockiej, to nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie tego organu w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie SKO podkreśliło, że wniosek inwestora o zawieszenie postępowania był w tej sytuacji bezprzedmiotowy. 3.1. Spółka wystąpiła do WSA w Warszawie ze skargą na ww. decyzję SKO, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania, gdy organ nie rozpoznał wniosku o zawieszenie postępowania, tym samym zaskarżona decyzja była przedwczesna. 3.2. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 Upzp ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wejście w życie planu miejscowego wywołuje ten skutek, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane. Wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. 4.3. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że po wejściu w życie uchwały Rady m. st. Warszawy z 8 września 2022 r. nr LXX/2300/2022, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Wolskiej i Płockiej (Dz. Urz. Woj. Maz. 2022, poz. 9750, MPZP), zainicjowane wnioskiem Spółki postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe Opisywany plan miejscowy obowiązuje od 31 października 2022 r. Analiza uchwały oraz jej załącznika graficznego pozwoliła jednoznacznie stwierdzić, że działka nr ewid. [...] z obrębu [...] objęta jest ustaleniami tego planu. W konsekwencji SKO prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy i umorzyło postępowanie I instancji w całości. 4.4. W ocenie sądu pierwszej instancji mimo, że przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu odwoławczego było rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania, to uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów postępowania, obligujące sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm., dalej: Ppsa) do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, musi wpływać na wynik sprawy (treść decyzji lub postanowienia) na tyle istotnie, by istniało prawdopodobieństwo, że w sytuacji braku naruszenia przepisów postępowania rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być odmienne. W kontrolowanym postępowaniu, sąd wojewódzki takiej zależności nie stwierdził. Nie wykazała jej również Spółka. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 1 oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie w sprawie była przedwczesna z uwagi na to, że w dniu jej wydania organ nie rozpoznał merytorycznie wniosku złożonego przez Spółkę o zawieszenie postępowania; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 102 w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że w przypadku rozpoznania kwestii wpadkowej jaką był wniosek Spółki o zawieszenie niniejszego postępowania, organ administracyjny nie byłby uprawniony do umorzenia postępowania, a tym samym, że nierozpoznanie kwestii wpadkowej miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi Spółki na podstawie art. 151 Ppsa w sytuacji, gdy WSA w Warszawie winien stwierdzić naruszenia podniesionych przez Spółkę przepisów prawa, a dalej winien był uchylić decyzję SKO, czego nie zrobił błędnie uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. 5.3. Skarżąca kasacyjnie wnosi o: 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji SKO; 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; 3) zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 5.4. Spółka zrzekła się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć jej motywy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 6.2. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy trafna była konstatacja sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, że prawidłowo orzekało SKO w aspekcie skutków uchwalenia MPZP w toku toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy, niezależnie od złożenia przez Spółkę wniosku o zawieszenie tegoż postępowania. W ocenie Sądu Naczelnego stanowisko sądu a quo jest prawidłowe. Niesporne jest, że ustalenie warunków zabudowy dla obszaru objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest niedopuszczalne. Jest również bezsporne, że w toku toczącego się postępowania z wniosku Spółki uchwalono MPZP, który obejmuje obszar, na którym Spółka planowała swoje przedsięwzięcie inwestycyjne ubiegając się o ustalenie warunków zabudowy. Już po uchwaleniu MPZP, choć przed wejściem w życie tegoż planu, co nastąpiło 31 października 2022 r., Spółka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego przed SKO w przedmiocie warunków zabudowy, niesporne jest, iż wniosku tego organ odwoławczy nie rozpoznał, zaś zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i umorzył postępowanie I instancji. 6.3. Trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że brak rozpoznania wniosku Spółki o zawieszenie postępowania odwoławczego w trakcie vacatio legis MPZP, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, dodatkowo słusznie zauważając, że na postanowienie o odmowie fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Trafne jest również spostrzeżenie, że po ewentualnym podjęciu zawieszonego postępowania, w razie uwzględnienia wniosku Spółki, SKO również musiałoby wydać decyzję tożsamą z decyzją zaskarżoną. Nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, jakoby uchybienie SKO w postaci braku rozpoznania wniosku Spółki o zawieszenie postępowania odwoławczego, mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Spółka w istocie bagatelizuje skutek uchwalenia i następczo wejścia w życie MPZP, dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a to jest istota tej sprawy. 6.4. Z wyłuszczonych względów dojść należało do wniosku, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 151 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 1 oraz art. 8 § 1 K.p.a. Chybione jest także zarzucanie naruszenia art. 151 Ppsa w zw. art. 102 K.p.a., skoro do zawieszenia postępowania nie doszło. 7. Uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.