II OSK 1699/25

Dnia 18 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2458/24 w sprawie ze skargi O. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2024 r. znak DOA.7110.191.2024.MML w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2458/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 16 lipca 2024 r., znak: DOA.7110.191.2024.MML, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r., znak: IR.I.7840.3.1.2024, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2015 r., nr 136/2015, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R.G. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę stacji paliw na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], obejmującego: posadowienie podziemnego zbiornika o pojemności 80 m3, trzykomorowego, dwupłaszczowego na paliwa płynne, olej napędowy i benzynę; montaż czterech sztuk dystrybutorów paliw; wykonanie zadaszenia nad dystrybutorami; wykonanie planowanych dystrybucji i przyjmowanie paliw jako szczelne z ujęciem wód opadowo-roztopowych do istniejącej kanalizacji deszczowej; zmianę lokalizacji dystrybutora gazu. Sąd I instancji wskazał, że decyzje organów nieważnościowych zostały wydane na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1121/22, w którym przesądzono, że skarżąca Spółka ma interes prawny, który warunkuje konieczność merytorycznego rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę. Dokonując zaś oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej przez GINB, Sąd zaaprobował stanowisko organów nadzorczych, zgodnie z którym ww. decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad nieważności (art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "K.p.a."), w tym wadą "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) – także z przyczyn prezentowanych przez skarżącą Spółkę. Sąd, uwzględniając charakter postępowania nieważnościowego, a także na czym polega przesłanka "rażącego naruszenia prawa", wskazał, że GINB wyjaśnił, z jakich powodów nie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Tą analizę organu Sąd uznał za prawidłową. Analiza ta dotyczy m.in. zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, a także szczegółowego badania w odniesieniu do art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z § 124 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853). W odniesieniu do tej ostatniej kwestii wynikającej z § 124 ww. rozporządzenia z 2005 r. Sąd wskazał, że w ramach ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziano m.in. posadowienie podziemnego zbiornika o pojemności 80 m3 na paliwa płynne, montaż czterech sztuk dystrybutorów paliw i zmianę lokalizacji dystrybutora gazu (odmierzacz gazu oznaczony jako dystrybutor nr 7 (D4) został usytuowany w odległości około 20 m od granicy działki nr [...] i około 32 m od istniejącego na niej budynku stacji paliw należącej do O. Zgodnie z § 124 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 1) 10 m – od budynku stacji paliw płynnych; 4) 60 m – od obiektów użyteczności publicznej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego. Stosownie do § 124 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2005 r. odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, mogły być zmniejszone o połowę w przypadku: 1) zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej co najmniej REI 120, zasłaniającej zbiornik od strony obiektu, z wyjątkiem odległości określonych w ust. 1 pkt 3 i 4; 2) gdy masa składowanego gazu płynnego nie przekraczała 440 kg i butle byłyby składowane w kontenerach o konstrukcji ażurowej; 3) zbiorników podziemnych. Sąd wskazał, że analizując w tym zakresie ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, organy nieważnościowe trafnie uznały, że nie doszło do naruszenia § 124 rozporządzenia z 2005 r. W ocenie Sądu, przewidziane w projekcie budowlanym usytuowanie projektowanego zbiornika paliw oraz dystrybutorów paliw, czy odmierzacza gazu, nie narusza w szczególności § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. Nie zmienia tej oceny uwzględnienie budynku skarżącej znajdującego się na działce nr [...], ponieważ budynek ten jest budynkiem stacji paliw, a nie – jak twierdzi skarżąca – budynkiem/obiektem użyteczności publicznej. Wprawdzie w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) zawarto definicję "budynku użyteczności publicznej" i jest nim budynek przeznaczony m.in. na potrzeby handlu, usług. Niemniej stosując § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2005 r. nie można było pominąć, że prawodawca traktuje w nim oddzielnie budynki stacji paliw (do tego nie rozróżniając budynku stacji paliw na działce inwestycyjnej i na działce sąsiedniej) i obiekty użyteczności publicznej. Sąd przyjął, że skoro na działce skarżącej znajduje się budynek stacji paliw, to choć jest to (tym samym także) budynek przeznaczony na potrzeby handlu, usług, znajduje w związku z nim w sprawie zastosowanie § 124 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2005 r., a odległość 10 m w tym przepisie przewidziana jest zachowana. Nie sposób jednocześnie, zdaniem Sądu, zakwestionować tego stanowiska, z tego wyłącznie powodu, że w budynku stacji paliw skarżącej znajduje się również sklep, skoro jest to działalność prowadzona wyłącznie dodatkowo, a główna działalność prowadzona w tym obiekcie to stacja paliw – czyli sprzedaż paliw i gazu. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu skargi sprowadzającego się do niezastosowania w sprawie art. 156 § 1 K.p.a. Okoliczności faktyczne i prawne nie pozwalają zarzucić Staroście Kazimierskiemu m.in. rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z § 124 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2005 r. m.in. z tej przyczyny, że w odległości 60 m od (uogólniając) projektowanej rozbudowy i przebudowy stacji paliw nie znajdują się obiekty użyteczności publicznej. Sąd powtórzył za GINB, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, a projektanci złożyli oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Natomiast wzmianka w weryfikowanym projekcie budowlanym, dotycząca zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia (który ograniczać się ma do terenu inwestycji), wpłynęła zapewne na ustalenie w postępowaniu zwykłym kręgu stron z pominięciem skarżącej Spółki. Jednak nie uniemożliwiło to stronie skarżącej dochodzenia swych praw w związku z projektowaną inwestycją w kontrolowanym obecnie przez Sąd trybie nadzorczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i decyzji organów obu instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji; - art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek sklepu stanowiącego część budynku stacji paliw nie stanowi budynku użyteczności publicznej, pomimo iż to obiekt handlu i usług dostępny dla nieograniczonego kręgu osób, a w konsekwencji uznanie, iż skarżący nie ma prawa oczekiwać, iż zostanie zachowana odległość 60 m odmierzacza gazu od prowadzonego przez niego sklepu. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie Dz.U. z 2026r.,poz.143 t.j.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. Odnosząc się do wskazywanego w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. należy wskazać, że dyspozycja art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy zaskarżonej decyzji GINB, a zarzut skargi kasacyjnej dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzja Starosty nie jest bezpośrednio przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, a tym samym decyzja ta nie mogła zostać wyeliminowana przez Sąd Administracyjny w drodze zastosowania środka prawnego (art. 135 p.p.s.a.), o jakim mowa art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego nie można w okolicznościach niniejszej sprawy doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., chyba że w skardze kasacyjnej wykazano by, że to decyzja GINB rażąco narusza prawo, co w skardze kasacyjnej nie miało miejsca. Odnośnie zaś do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 K.p.a., które strona skarżąca wiąże z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r., a więc przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo wyłożył na czym polega ta przesłanka nieważnościowa. Otóż, jak wielokrotnie argumentowano w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1098/14). A zatem oparcie argumentacji na wykładni przepisu zasadniczo nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji administracyjnej doszło do rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji, wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a. Stąd wymóg poddania w postępowaniu nieważnościowym decyzji jedynie przez pryzmat przesłanek, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a., w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący oceny z perspektywy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. opiera się na argumentacji wskazującej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r., bo zdaniem skarżącej Spółki w części budynku jej stacji paliw prowadzona jest działalność handlowo-usługowa. Już samo takie sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej wiążące rażące naruszenie prawa z wykładnią przepisów zasadniczo wyklucza możliwość stwierdzenia, że mamy do czynienia z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ dokonanie wykładni przepisów wyklucza możliwość uznania, że mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. Niemniej odnosząc się to tego rodzaju zarzutu i dotyczącej go argumentacji należy stwierdzić, że oczywiście w ogólności istnieją normatywne podstawy aby sądzić, że budynek stacji paliw to budynek użyteczności publicznej, skoro odbywa się w nim handel paliwami oraz innym asortymentem i jest to obiekt budowlany ogólnodostępny, przeznaczony do świadczenia usług nieograniczonej liczbie klientów. Jednak na gruncie § 124 ww. rozporządzenia z 2005 r. i zawartych w nim odległości nie jest wystarczające samo odwołanie się do definicji legalnej "budynku użyteczności publicznej" zawartej w § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia z 2002 r., w sytuacji gdy § 124 ww. rozporządzenia z 2005 r. wyraźnie rozróżnia "obiekty użyteczności publicznej" od "stacji paliw płynnych", przez które rozumie się obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze (patrz: § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 2005 r.). Wynika z tego, że na gruncie ww. rozporządzenia z 2005 r. do stacji paliw płynnych zalicza ogólnie pojęte "budynki" bez ograniczenia ich funkcji, w których co do zasady odbywa się handel paliwami, ale także z reguły innym asortymentem, co nie przeczy ocenie, że w dalszym ciągu mamy do czynienia ze stacją paliw, nawet jeżeli są tam świadczone także inne usługi i handel niż sprzedaż paliw. Dlatego dokonując wykładni § 124 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. z uwzględnieniem § 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia i § 3 pkt 6 ww. rozporządzenia z 2002 r. należy dojść do wniosku, że nie tyle brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę narusza rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a., co w ogóle brak jest podstaw do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. Zauważyć bowiem należy, że będąca przedmiotem pozwolenia na budowę zmiana lokalizacji dystrybutora gazu została zaprojektowana w normatywnej odległości od budynku stacji paliw należącej do skarżącej Spółki, a tym samym pozwolenie na budowę zgodne jest § 124 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 2005 r. W tej konkretnej sprawie do budynku skarżącej Spółki, jako budynku stacji paliw, nie mógł znaleźć zastosowania § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r., lecz § 124 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, odmierzacze tego gazu na stanowisku tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m – od budynku stacji paliw płynnych (tu projektowane około 32 m od budynku stacji paliw należącej do skarżącej Spółki). Końcowo należy także odnieść się do argumentacji skargi kasacyjnej wskazującej na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku związanej ze wskazywanym przez stronę skarżącą brakiem odniesienia się do okoliczności przez nią podnoszonych i pominięcia istotnych okoliczności. Po pierwsze, w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera odpowiedniego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczącego elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Po drugie, nie wykazano co konkretnie Sąd I instancji pominął, w sytuacji gdy przy ocenie rażącego naruszenia prawa uwzględnił projektowane odległości, w tym od budynku stacji paliw należącej do skarżącej Spółki, oraz przepisy ww. rozporządzenia z 2005 r. mające zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Poza tym autor skargi kasacyjnej powinien mieć na względzie, że uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. § 124 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z 2005 r. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.