II OSK 1682/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 394/24 w sprawie ze skargi Z. M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. nr CXXIV/3383/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. M. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 394/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi Z. M. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 6 grudnia 2023 r. nr CXXIV/3383/23 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta Krakowa (dalej: Rada) podjęła 6 grudnia 2023 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka". Skarżąca zarzuciła powyższej uchwale naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), w związku z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej k.c.) poprzez ograniczenie w korzystaniu przez właściciela z nieruchomości, to jest działki nr ew. [...], gdyż przepisy planu w rzeczywistości nie pozwalają na zagospodarowanie działki nr ew. [...] na inny cel, niż na tereny zielone; 2) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności skarżącej przysługujące jej w stosunku do własnej nieruchomości, co bezpośrednio powoduje, że nie będzie mogła z niej korzystać; 3) przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności poprzez bezzasadne zróżnicowanie sytuacji skarżącej w porównaniu do sposobu wykorzystywania działek sąsiednich, co powoduje, że plan drastycznie ingeruje w jej prawo własności; 4) nadużycie uprawnienia wynikającego z art. 3 u.p.z.p., które to uprawnienie nie uzasadnia ograniczenia prawa własności, nie wykazując w jaki sposób to ograniczenie miało chronić interes wspólny. W związku z powyższym wniosła m.in. o uchylenie "zapisów" uchwały w części dotyczącej działki nr ew. [...], w zakresie rysunku planu - załącznika nr 1 do uchwały, poprzez wyłączenie spornej działki z obszaru oznaczonego jako MW.13 i przeznaczenie go pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o następujących parametrach: wskaźnik terenu biologicznie czynnego 30%, wskaźnik intensywności zabudowy 41% z tolerancją do 1%, maksymalnej wysokości zabudowy 9,5 metra do attyki, ewentualnie wyłączenie działki nr ew. [...] z obszaru objętego planem. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr. ew. [...] oraz uzyskała ostateczną i prawomocną decyzję o warunkach zabudowy (budowa budynku mieszkaniowego jednorodzinnego), natomiast plan jest całkowicie sprzeczny z uzyskaną decyzją. Wyjaśniła, że działka ta - zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik uchwały, znajduje się na obszarze oznaczonym MW.13 - obszar ten zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 13 planu to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zdaniem skarżącej powierzchnia nieruchomości nie pozwala na posadowienie na niej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 26 kwietnia 2024 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności wskazano, że skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, bowiem jest właścicielką działki nr ew. [...] (powierzchnia [...] m²), obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], która w całości znajduje się w obszarze planu, w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW.13 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Następnie zaznaczono, że procedura uchwalenia planu przebiegła prawidłowo i zgodnie z u.p.z.p. Przypomniano, że skarżąca powołuje się na naruszenie przez zaskarżoną uchwałę prawa własności oraz uchwalenie planu z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości oraz przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego. W ocenie sądu wojewódzkiego ustalając w zaskarżonym planie normy prawa miejscowego co do działki skarżącej organ planistyczny, w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2014 r. (dalej: studium), nie naruszył prawa. Wyjaśniono m.in., że zgodnie ze studium działka skarżącej znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW. Zdaniem WSA w Krakowie wprowadzone przepisy planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Wskazano, że jeżeli zaskarżona uchwała wpłynęła na treść wykonywania prawa własności/użytkowania wieczystego przez skarżącą to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu. W ocenie sądu I instancji podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Podniesiono, że gmina ma prawo dbać o zapewnienie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, ochrony przyrody i krajobrazu. Ponadto ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych. Następnie wyjaśniono, że zasada zrównoważonego rozwoju nadaje procesom planowania i zagospodarowania przestrzennego cechę trwałego łączenia wymagań ochrony środowiska i rozwoju gospodarczego, która powinna zapewniać rzeczywistą poprawę jakości życia mieszkańcom gminy. Wyjaśniono, że w zapobieganiu zagrożeniom dla realizacji zrównoważonego rozwoju konieczne jest podejmowanie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działań zapobiegawczych u źródła powstawania zagrożeń. W kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, który miałby się wyrażać w niemożności realizacji zamierzenia budowlanego, objętego uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy, w aspekcie jej mocy wiążącej oraz kwestii uwzględnienia jej przy sporządzaniu planu miejscowego – wskazano, że przeznaczenie terenów następuje tylko i wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono, że na treść miejscowych planów mają wpływ ustalenia wynikające ze studium oraz przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wydane uprzednio decyzje o warunkach zabudowy nie wiążą rady gminy przy uchwalaniu miejscowego planu. Podniesiono, że wejście w życie miejscowego planu powoduje wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest sprzeczna z miejscowym planem, a nie wydano pozwolenia na budowę. Zaznaczono, że z treści skargi nie wynika, aby skarżąca dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę na spornej działce, zatem zgodnie z art. 65 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy stała się bezprzedmiotowa ze względu na fakt, iż dla terenu będącego własnością skarżącej został uchwalony miejscowy plan, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewykazania w jaki sposób wprowadzone ograniczenie chroni interes wspólny, wskazano po pierwsze, że zgodnie z § 3 uchwały, celem planu jest m.in. określenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego oraz istniejących zespołów zabudowy. Stąd też w toku procedury planistycznej zdecydowano, aby w obrębie kwartału MW.13 obowiązująca linia zabudowy przebiegała po obrysie istniejących budynków. Po drugie, z uwagi na deficyt zieleni publicznej i terenów rekreacyjnych w tej części Krakowa, Rada podjęła decyzję o wyznaczeniu w najbliższym sąsiedztwie budynków znajdujących się w kwartale zabudowy MW.13 tzw. "stref zieleni". Zwrócono uwagę, że działka nr ew. [...] przylega bezpośrednio do terenów zielonych, objętych ustaleniami sąsiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Młynówka Królewska- Grottgera II" zagospodarowanych pod zieleń urządzoną, stanowiącą park rzeczny Młynówka Królewska - Grottgera. Wyjaśniono, że sporządzone na potrzeby zaskarżonego planu opracowanie ekofizjograficzne wykazało, że na w/w nieruchomości znajdują się wartościowe większe grupy drzew, tereny funkcjonalnie powiązane z parkiem Młynówka Królewska oraz stanowiące korytarz ekologiczny Młynówki Królewskiej, które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów o wysokim walorze przyrodniczym. Podniesiono, że w procedurze planistycznej skarżąca składała uwagi, a organ uwzględnił je częściowo, tj. zrezygnował z wyznaczenia na jej nieruchomości "strefy zieleni", natomiast pozostawił tę nieruchomość w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pozostawiając ją bez prawa zabudowy a jedynie z możliwością zagospodarowania jej pod elementy infrastruktury towarzyszącej, określone w § 15 uchwały, wśród których wymieniono m.in. miejsca postojowe (rysunek z Ekofizjografii z zaznaczeniem istniejącej zieleni oraz osi widokowej na Wawel – k. 40v akt sądowych; Ortofotomapa Krakowa z 2023 r. z zaznaczeniem działki nr [...] obręb [...]– k. 41 akt sądowych). W ocenie sądu wojewódzkiego ustalenia zaskarżonego planu dla działki skarżącej zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz uwzględniają założenia studium. Organ, w odniesieniu do działki skarżącej nie przekroczył granic władztwa planistycznego i nie naruszył zasady proporcjonalności. Podsumowując podkreślono, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Wyjaśniono, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu miejscowego, a jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności – zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest obarczone wadami, a to poprzez zupełne pominięcie kwestii: (i) własności na którą powoływała się skarżąca w skardze do WSA w Krakowie z 12 lutego 2024 r.; (ii) pominięcia istotnych kwestii znajdujących się w skardze, które były jej istotą a brak ustosunkowania się do nich powoduje, że WSA w Krakowie nie rozpoznał sprawy, w tym w szczególności okoliczności, że nie ma możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej zgodnie ze skarżoną uchwałą; (iii) powołanie się na przepisy prawa (art. 9 u.p.z.p.), które nie obowiązywały ani w dniu wydania wyroku ani w dniu uchwalenia planu, co świadczy o tym że sprawa (skarga) nie została rozpatrzona, a uzasadnienie nie odzwierciedla sprawy; 2) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, a to poprzez zupełne pominięcie, iż zaskarżona uchwała uniemożliwia użytkowanie działki nr ew. [...] obręb [...] położonej w [...] w dzielnicy [...], ponadto w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie powołuje się na prawo użytkowania wieczystego, które w niniejszej sprawie nie ma miejsca (nie było również wielu skarżących); II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez organicznie w korzystaniu przez właściciela z nieruchomości, to jest działki nr ew. [...], gdyż przepisy planu w rzeczywistości nie pozwalają na zagospodarowanie działki nr ew. [...] na inny cel, niż na tereny zielone; 2) art. 15 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe sporządzenie planu, to jest w szczególności w sposób nieprawidłowy z pominięciem jego prawidłowego uzasadnienia i elementów, które powinien zawierać; 3) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez istotne i bezpodstawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ingerujące w zasadniczy sposób w prawo własności skarżącej przysługujące jej w stosunku do własnej nieruchomości, co bezpośrednio powoduje, że nie będzie mogła z niej korzystać; 4) art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja) w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/1 ze zm.; dalej: Protokół nr 1) poprzez ich pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, a przez tę Konwencję gwarantowanych wartości takich jak prawo własności; 5) art. 31 ust 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że władztwo planistyczne przyznane gminie nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem, uchwalonego aktu prawa miejscowego; 6) przekroczenie granic władztwa planistycznego oraz zasad równości i proporcjonalności poprzez bezzasadne zróżnicowanie sytuacji skarżącej w porównaniu do sposobu wykorzystywania działek sąsiednich, co powoduje, że plan drastycznie ingeruje w jej prawo własności; 7) nadużycie uprawnienia wynikającego z art. 3 u.p.z.p. które to uprawnienie nie uzasadnia ograniczenia prawa własności, nie wykazując w jaki sposób to ograniczenie miało chronić interes wspólny; 8) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uwzględnia się prawa własności, gdy tymczasem brzmienie planu w sposób jednoznaczny narusza prawo własności skarżącej; 9) art. 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, a przez to nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącej; 10) art. 28 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu z naruszeniem zasad jego sporządzania, to jest w szczególności brak uzasadnienia realnego zakazu zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej; 11) art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej: p.o.ś.) poprzez naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego, a przez to nadużycie władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie "zapisów" uchwały w części dotyczącej nieruchomości w zakresie możliwości jej zagospodarowania - to jest wyłączenia nieruchomości z § 5 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym jest przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub dopuszczenie na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ewentualnie uchylenie § 5 ust. 1 pkt 1 w całości; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I Instancji; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Pismem z 12 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz nałożenie obowiązku zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wymóg natomiast podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez sąd stanowiska prawnego, aby wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyjaśnia wszystkie kluczowe kwestie, zarówno w aspekcie zarzutów skargi, jak również przeprowadzona z urzędu kontrola tego aktu znalazła w nim odzwierciedlenie. Okoliczność, że WSA w Krakowie nie nadał prymatu interesowi prywatnemu i przyjął, że stwierdzone naruszenie prawa własności skarżącej odbyło się w granicach prawa nie jest równoznaczne, że nie uwzględnił tego prawa. Zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, podlega ograniczeniom wyznaczonym właśnie ową ustawą. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się prawo własności obok szeregu wymienionych w ust. 2 wartości społecznych, ekonomicznych, publicznych. Sąd wojewódzki w uzasadnieniu przeprowadził, uprzednio omawiając uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy, proces oceny uprawnień wynikających z prawa własności w stosunku do wartości publicznej, jaką było zarówno zachowanie ładu przestrzennego, jak również stworzenie optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, ochrony przyrody i krajobrazu (w tym ostatnim zakresie powołując się na opracowanie ekofizjograficzne). Wyjaśnił, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności, powołując szeroko orzecznictwo w tym przedmiocie. Funkcja kontrolna objęła zatem również prawo własności. Jednocześnie słusznie WSA w Krakowie podkreślił, że kompetencja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i nie jest władny zarekomendować radzie gminy pożądanego przez skarżącą przeznaczenia tj. zabudowy jednorodzinnej, zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, co należy w pełni aprobować (vide np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 889/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 137/24). Również kwestia leżąca po stronie skarżącej, tj. powierzchnia działki nie może determinować przeznaczenia, jakiego oczekuje strona. Należy w tym miejscu podkreślić, że rolą planu miejscowego jest określenie na przyszłość przeznaczenia terenów oraz zasad kształtowania ładu przestrzennego i zasad kształtowania zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p.), z uwzględnieniem wymagań ustanowionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p. oraz oczywiście z uwzględnieniem dotychczasowej zabudowy (vide wyroki NSA: z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1179/19, z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16, z 5 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21). Gmina podejmując uchwałę miała na uwadze konkretny rejon Krakowa, dotychczasowy stan zagospodarowania obszaru oraz umiejscowienie spornej działki między strefami zieleni do utrzymania (przewidziane w przedmiotowym planie) oraz terenami zieleni urządzonej od południa, a dalej ul. [...]. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że w toku kontroli nie miał zastosowania art. 9 u.p.z.p, gdyż przepis ten nie obowiązywał zarówno w dacie podjęcia uchwały, jak i orzekania przez WSA w Krakowie. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu normatywnego, jakim jest plan miejscowy, według stanu obowiązującego w dniu jego uchwalenia. Reguła ta wynika m. in. z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), kontrolnej funkcji sądownictwa administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP), obowiązku orzekania w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a także ogólnej zasady prawa tempus regit actum (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14; wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3234/20). W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że art. 9 u.p.z.p. został uchylony przez art. 1 pkt 11 ustawy z 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 września 2023 r. Jednakże studia uwarunkowań zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe (art. 65 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r.). Nie wynika z akt sprawy, aby w Krakowie wszedł w życie plan ogólny. Dalej przepisy międzyczasowe tej regulacji zawierają w art. 67 ust. 3 generalną regułę, że do spraw opracowania i uchwalania planów stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym – w wypadku, gdy postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. Wyjątki zostały przewidziane, tj. stosowanie przepisów w nowym brzmieniu (art. 67 ust. 3 pkt 1-3), ale przepis art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie został nimi objęty. Oznacza to, że ustalenia studium były wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu kontrolowanego planu (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zasadnie zatem sąd wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonego aktu w aspekcie, czy nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Poza wszystkim za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 519/23). Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonego planu na podstawie przekazanych przez organ akt planistycznych (art. 133 § 1 p.p.s.a.), czyli materiale dowodowym już zgromadzonym. Generalnie bowiem sąd ten nie przeprowadza postępowania dowodowego. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jakiego dowodu sąd I instancji nie przeprowadził, który byłby istotny dla sprawy. Sąd wojewódzki natomiast zasadnie opierał się na aktach planistycznych przesłanych przez organ i na ich podstawie dokonał relewantnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Błędne przypisanie prawa użytkowania wieczystego zamiast prawa własności, nie miało żadnego wpływu na wynik tych ustaleń. Przywołanie normy art. 15 u.p.z.p. bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu (ustępów i punktów) nie pozwala na odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1407/19; z 11 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5368/21; z 8 września 2022 r. sygn. akt II GSK 713/19). Kluczowym w sprawie jest zarzut bezpodstawnego ograniczenia sposobu korzystania z działki nr ew. [...] poprzez przyjęcie w planie przeznaczenia mieszkaniowego wielorodzinnego, nadużycie władztwa planistycznego, naruszenie zasady proporcjonalności (nadmiernej ingerencji w prawo własności) i w konsekwencji wykreowanie zakazu zabudowy działki zgodnie z przeznaczeniem (zbyt mała powierzchnia). Zdaniem NSA nie zostały naruszone przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 k.c., art. 6 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.. W planowaniu uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednocześnie jednak w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności prywatnego podmiotu, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Plan bowiem przeznacza teren pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, ale realizacja podstawowego przeznaczenia wyłącznie i samodzielnie przez skarżącą nie jest możliwa ze względu na powierzchnię działki. Jednakże Gmina nie ma żadnego wpływu na tak indywidualne okoliczności, niezależne od niej, jaką są parametry działek występujących na danym obszarze i ta okoliczność nie może determinować funkcji terenu. Inwestycje bowiem mogą być prowadzone na kilku działkach lub może nastąpić geodezyjne ich połączenie przy spełnieniu określonych warunków. Analiza zaskarżonego planu prowadzi do konkluzji, że cały obszar tej części Krakowa został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, usługową oraz zieleń urządzoną. Działka skarżącej od północy oraz wschodu graniczy z terenem zabudowy wielorodzinnej ze strefą zieleni (zielone podwórka pośród tej zabudowy). Została wyłączona z tej strefy zielonej wskutek uwzględnienia wniosku skarżącej. Jednocześnie, co zasadnie ustalił WSA w Krakowie od strony południowej plan miejscowy Młynówka Królewska - Grottgera II - uchwała Rady Miasta Krakowa nr LIV/1096/16 z 12 października 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2016 r. poz. 6007) przewiduje tereny zieleni urządzonej, parki, zieleńce i ogrody w ciągu ul. [...]. Jak już wskazano rolą planu jest określenie przeznaczenia na przyszłość, biorąc pod uwagę istniejące uwarunkowania, czyli zabudowę wielkomiejską. Celem jest stworzenie jednolitej, funkcjonalnej tkanki miejskiej, z zachowaniem jej specyfiki. Prawodawca nie przewidział w tej części miasta zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a istniejący w terenie budynek jednorodzinny, do którego odwołuje się skarżąca kasacyjnie, nie może determinować polityki przestrzennej. Stanowi pozostałość zabudowy z ubiegłych lat i jako taki miał znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Przy czym wzajemne relacje wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej i planu miejscowego szczegółowo wyjaśnił WSA w Krakowie w podjętym rozstrzygnięciu i rozważania te należy w pełni podzielić. Zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W sprawie tej niewątpliwie nastąpiła weryfikacja zamierzeń inwestorskich właścicielki, bowiem jedynie zabudowa jednorodzinna miałaby szansę na realizację. Jednakże z treści prawa własności chronionego konstytucyjnie nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej nieruchomości w sposób pożądany przez inwestora. Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności). Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że ograniczenia, nieingerujące w istotę prawa własności, były uzasadnione charakterem tego terenu, a przede wszystkim położeniem działki pośród zabudowy wielorodzinnej. Przeznaczenie, które jest odbierane jako zakaz zabudowy, powiela dotychczasowy stan zagospodarowania całego obszaru planu, który nie przewiduje w tym rejonie miasta zabudowy jednorodzinnej. Nie doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego, a zasada proporcjonalności nie została naruszona wskutek dostosowania przeznaczenia terenu skarżącej do charakteru tej części miasta. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 p.o.ś. przez zrównoważony rozwój rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. W planowaniu uwzględnia się potrzeby zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p.). Przepis ostatnio przywołany został wprowadzony do u.p.z.p. na mocy omawianej już ustawy z 7 lipca 2023 r. i zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 4 tej ustawy nie miał on zastosowania przy uchwalaniu niniejszego planu. Natomiast skarżąca nie wykazała na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie przepisu, który stanowi jedynie definicję zrównoważonego rozwoju i jakie konkretnie elementy jej miałyby zostać naruszone przeznaczeniem działki pod zabudowę wielorodzinną. Nie doszło także do naruszenia art. 8 Konwencji. Przepis ten nadaje podmiotowe uprawnienia tj. prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, mieszkania i korespondencji. Prawa te zostały także ujęte w Konstytucji RP bowiem każdy ma prawo do życia rodzinnego, prywatnego (art. 47 Konstytucji RP), do nienaruszalności mieszkania (art. 50) oraz tajemnicy komunikowania się (art. 49). Przeznaczenie terenu działki w żaden sposób nie ingeruje w wartości chronione art. 8 Konwencji. Prawa i wolności osobiste gwarantowane przywołanym przepisem należy odróżnić od prawa własności jako prawa rzeczowego i przysługujących z mocy art. 140 k.c. uprawnień właścicielskich. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 184 p.p.s.a.