II OSK 167/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 328/24 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.364.2023.TA w przedmiocie rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A. B. kwotę 1244 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 328/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. B., dalej także: "skarżący", na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej także: "ŚWINB", z dnia 15 grudnia 2023 r., nr WINB-WOA.7721.364.2023.TA, w przedmiocie rozbiórki budynku. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 9 maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, dalej także: "PINB" lub "organ I instancji" przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ew. [...] w sprawie "3 budynków mieszkalnych konstrukcji drewnianej". W toku kontroli PINB ustalił, że na działce nr [...] znajdują się trzy budynki z przeznaczeniem rekreacyjnym przekształcone na domki jednorodzinne. PINB ustalił, że roboty w odniesieniu do tych obiektów budowlanych zostały ukończone w latach 2019-2021. Właścicielem domków podobnie jak działki nr [...] jest skarżący. Postanowieniem nr 21/23 z dnia 10 lipca 2023 r., znaki: PINB.7500.D.3.2.23, PINB.7500.D.4.1.23, PINB.7500.D.5.23, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, rozdzielił postępowanie administracyjne wszczęte pismem nr PINB.7500.D.3.1.23 z dnia 16 maja 2023 r. w sprawie budowy trzech budynków mieszkalnych konstrukcji drewnianej, zlokalizowanych w [...] na trzy oddzielne postępowania, wskazując jednocześnie, że pod znakiem PINB.7500.D.5.23, będzie prowadzone postępowanie w sprawie budynku oznaczonego nr 3 na szkicu załączonym do protokołu z kontroli. Postanowieniem nr 24/23 z dnia 10 lipca 2023 r., znak: PINB.7500.D.5.2.23, PINB wstrzymał roboty budowlane, związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego konstrukcji drewnianej położonego na działce nr ew. [...], oznaczonego nr 3 na szkicu dołączonym do akt sprawy, jednocześnie informując o możliwości złożenia przez inwestora wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia w przedmiotowej sprawie. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane". Decyzją nr 92/23, z dnia 4 września 2023 r., znak: PINB.7500.D.5.3.23, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Raciborzu, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązał A. B. jako inwestora i właściciela działki nr [...] do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konstrukcji drewnianej, oznaczonego nr 3 na szkicu dołączonym do akt sprawy, zrealizowanego w [...] przy ul. [...]. PINB wskazał, że we wskazanym terminie inwestor nie złożył wniosku o legalizację. Od wskazanej decyzji organu pierwszej instancji skarżący złożył odwołanie. Wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji. Zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, ponieważ "z uwagi na chorobę i przebywanie poza miejscem zamieszkania nie udało się w terminie wynikającym z przepisów zgromadzić dokumentacji wymaganej przez prawo w celu zalegalizowania obiektu". Jednocześnie podniósł, że podjął działania zmierzające do zalegalizowania obiektu wzniesionego na swojej nieruchomości. Decyzją z 15 grudnia 2023 r., znak: WINB.WOA.7721.364.2023.TA. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że w dniu 13 września 2023 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego z dnia 13 września 2023 r. o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego wraz z oświadczeniem o terminie zakończenia budowy robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił ŚWINB, prowadząc postępowanie odwoławcze pismem z dnia 7 listopada 2023 r., zwrócił się on do Starosty Raciborskiego z zapytaniem, czy w odniesieniu do występujących na działce nr [...] obiektów budowlanych wydana została jakakolwiek decyzja o pozwoleniu na budowę albo dokonane zostało zgłoszenie budowy. W dniu 21 listopada 2023 r. do ŚWINB wpłynęło pismo ze Starostwa Powiatowego w Raciborzu, w którym wskazano, że dla przedmiotowej działki dokonano dwóch zgłoszeń. Pierwsze zgłoszenie nr SA.6743.4.61.4.2020 z dnia 6 października 2020 r. obejmowało budowę dwóch budynków letniskowych do 35 m². Pismem z dnia 30 listopada 2020 r. Starostwo poinformowano o braku sprzeciwu w odniesieniu do ww. obiektów. Natomiast drugie zgłoszenie nr SA.6743.4.22.4.2021 z dnia 7 maja 2021 r. dot. robót budowlanych polegających na wylaniu płyty betonowej, na której zostanie wykonana konstrukcja drewniana domku rekreacyjnego o pow. zabudowy 34,4 m². Również i w tym przypadku Starostwo pismem z dnia 12 maja 2021 r. poinformowano skarżącego o braku sprzeciwu w odniesieniu do ww. obiektu. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego i przywołaniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dokonał zgłoszenia budowy domku letniskowego o konstrukcji drewnianej o pow. 35 m². Jak ustalił organ I instancji, w miejscu, w którym powinien znajdować się budynek rekreacji indywidualnej, znajduje się inny obiekt budowlany tj. dom mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 9 m x 10,7 m. W związku z powyższym ŚWINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany nie odpowiada obiektowi budowlanemu, co do którego zostało dokonane zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego tj. nie posiada cech pozwalających na zakwalifikowanie go jako wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 16 Prawa budowlanego. ŚWINB ustalił, że postanowienie PINB z 10 lipca 2023 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 lipca 2023 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru załączonego do akt sprawy. Zatem termin na złożenie wniosku o legalizację, licząc 30 dni od doręczenia postanowienia, upłynął 14 sierpnia 2023 r. Wniosek skarżącego złożony w dniu 13 września 2023 r. a więc po terminie. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek ten został złożony po wydaniu zaskarżonej decyzji PINB o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego i zaznaczył, że termin 30 dni do wniesienia wniosku o legalizację ma charakter terminu ustawowego (określonego w przepisach prawa), który nie podlega przywróceniu. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność dokonanej czynności procesowej, w tym przypadku oznacza bezskuteczne złożenie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W ocenie ŚWINB, spełniona została przesłanka z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, co obligowało powiatowy organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił, że w toku postępowania przed organem I instancji jak i organem odwoławczym pominięto, iż w dniu 13 września 2023 r. złożył wniosek o legalizację wskazując obiektywne przyczyny uzasadniające przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Organ pominął, że wskazaną przez skarżącego okolicznością była choroba i nieobecność w miejscu zamieszkania, która skutkowała niemożnością wykonania obowiązków w terminie wynikającym z postanowienia. W jego ocenie, organ nie podjął żadnych czynności i ustaleń zmierzających do wyjaśnienia, czy z uwagi na sygnalizowane przez skarżącego okoliczności, termin wynikający z doręczenia postanowienia w ogóle rozpoczął bieg, czy nie doszło do zakłócenia biegu terminu na skutek okoliczności wskazywanych przez skarżącego. Zdaniem skarżącego, skutkowało to po stronie organu odwoławczego brakiem wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli legalności jest decyzja ŚWINB z 15 grudnia 2023 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 4 września 2023 r., nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, konstrukcji drewnianej, oznaczonego nr 3 na szkicu dołączonym do akt sprawy, zrealizowanego w [...] Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 16 maja 2023 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego. Sąd przytoczył treść przepisów art. 48-49 Prawa budowlanego. Wskazał, że regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącego zostały wybudowane 3 budynki mieszkalne jednorodzinne oznaczone na szkicu dołączonym do akt sprawy nr 1,2 i 3. Budynki powstały w latach 2019-2021. Okoliczność ta została ustalona m. in. na podstawie protokołu z kontroli ww. obiektu z 9 maja 2023 r. oraz zdjęć lotniczych. Sprawa budynku oznaczonego na szkicu nr 3, stanowiąca przedmiot badania Sądu, została wydzielona przez PINB do oddzielnego rozpoznania i prowadzona pod znakiem: PINB.7500.D.5.23. W zakresie charakteru i parametrów spornego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego ustaliły, że stanowi on budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarach 9,00 m x 10,7 m. Przeznaczenie, funkcja i parametry obiektu zostały określone na podstawie ustaleń kontroli z 9 maja 2023 r., materiału zdjęciowego (załącznik do protokołu kontroli). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że skarżący podczas kontroli wyjaśnił, że budynek powstał w wyniku przekształcenia z budynku rekreacyjnego. Nie złożył żadnych innych wyjaśnień ani nie przedstawił dokumentów potwierdzających budowę budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Ustalenia zawarte w protokole kontroli spornego obiektu budowalnego, przeprowadzonej 9 maja 2023 r., z udziałem skarżącego, zostały potwierdzone przez niego poprzez podpisanie protokołu bez zastrzeżeń. Sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektów budowlanych, jak i w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego nie obejmowały budynków zakwaterowania turystycznego. Sąd pierwszej instancji odnotował, postanowieniem nr 24/23 z 10 lipca 2023 r., PINB nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane związanie z budową budynku mieszkalnego oznaczonego na szkicu nr 1 oraz poinformował go o możliwości złożenia, zgodnie z art. 48a Prawa budowlanego, wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowalnych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia lub od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. Poinformował skarżącego także o skutkach złożenia takiego wniosku, związanych z ustaleniem w drodze odrębnego postanowienia opłaty legalizacyjnej. W pouczeniu zawartym w postanowieniu została zamieszczona treść art. 49e Prawa budowlanego dotycząca m.in. skutków niezłożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji, zdaniem Sadu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Pozostaje bezsporne, że skarżący wzniósł budynek jednorodzinny konstrukcji drewnianej bez wymaganego zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszenia. Po otrzymaniu przez skarżącego postanowienia PINB z 10 lipca 2023 r. skarżący nie wniósł na nie zażalenia i nie złożył w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia wniosku o legalizację spornego budynku. Termin określony w art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, wbrew stanowisku organu odwoławczego, jest terminem procesowym, ma więc do niego zastosowanie instytucja przywrócenia terminu. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący złożył wniosek o jego przywrócenie. W dniu 4 września 2023 r., czyli prawie po upływie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia z 10 lipca 2023 r. organ I instancji wydał decyzję nakazującą rozbiórkę spornego budynku. W odwołaniu od tej decyzji, datowanym na 8 września 2023 r. (złożonym w dniu 11 września 2023 r.), skarżący w sposób niezwykle lakoniczny stwierdził, że "z uwagi na chorobę i przebywanie poza miejscem zamieszkania nie udało się w terminie wynikającym z przepisów prawa zgromadzić niezbędnej dokumentacji wymaganej przez prawo w celu zalegalizowania obiektu.". Jednocześnie z odwołaniem skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu o do złożenia wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie przedstawił żadnych dokumentów, które uprawdopodabniałyby okoliczności związane z niezachowaniem terminu do złożenia tego wniosku. Z treści postanowienia organu I instancji z 10 lipca 2023 r. nie wynikała konieczność złożenia dokumentów potrzebnych do legalizacji a jedynie samego wniosku o legalizację. Taki wniosek skarżący złożył dopiero w dniu 13 września 2023 r. Z treści odwołania wynika, że skarżący nie zrozumiał treści postanowienia PINB z 10 lipca 2023 r., zawartych w nim informacji oraz pouczenia. Następnie Sąd stwierdził, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli podmiot uprawniony do wniesienia o legalizację nie złoży stosownego wniosku w terminie lub bezskutecznie będzie się ubiegał o przywrócenie terminu, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu orzeczenia o rozbiórce decyzją administracyjną. Sąd pierwszej instancji nawiązał do orzecznictwie, w którym zauważa się, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. W konsekwencji, przedmiotem postępowania było wyłącznie ustalenie, czy skarżący złożył wniosek o legalizację w terminie lub czy złożył wniosek o przywrócenie terminu. Pomimo błędnej oceny przez organ odwoławczy charakteru terminu wynikającego z art. 48a Prawa budowlanego, dla Sądu orzekającego w sprawie pozostaje bezsporne, że skarżący nie złożył do organu I instancji w terminie wniosku o legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych a także wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.: a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skardze kasacyjnej: "Prawo budowlane") poprzez uznanie, iż w stosunku do budynku o konstrukcji drewnianej, oznaczonego nr 3 na szkicu znajdującym się w aktach sprawy, zrealizowanego w [...] przy ulicy [...] zasadne było złożenie wniosku o legalizację, w sytuacji gdy wybudowany budynek jest zgodny ze zgłoszeniem złożonym do Starostwa Powiatowego w Raciborzu, tj. stanowi budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni 35 m2, a dobudowane części stanowią tarasy naziemne o powierzchni do 35 m2, utwardzenie terenu przed budynkiem i dwie wiaty, każda o powierzchni nieprzekraczającej 50m2, które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, b) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 49e pkt 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż w stosunku do budynku o konstrukcji drewnianej, oznaczonego nr 3 na szkicu znajdującym się w aktach sprawy, zrealizowanego w [...],zasadne jest wydanie decyzji o rozbiórce, w związku z niezłożeniem przez Inwestora wniosku o legalizację w wymaganym przez ustawę terminie, w sytuacji gdy Inwestor nie był zobowiązany do złożenia przedmiotowego wniosku o legalizację w przypadku wykonania budynku zgodnie ze zgłoszeniem i obowiązującymi przepisami, tj. posadowienia na nieruchomości budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni 35 m2 wraz z dobudowanymi tarasami naziemnymi utwardzeniem terenu przed budynkiem i dwiema wiatami, c) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 29 ust 2. pkt 31 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, polegające na uznaniu budynku jako jednej inwestycji i nieuznaniu dobudowanych przez Inwestora do budynku rekreacji indywidualnej budowli stanowiących tarasy naziemne, na których dokonanie prac nie wymaga pozwolenia na budowę i zgłoszenia, w związku z tym, że stanowią oddzielną inwestycję, w wyniku czego Organ w zaskarżanej decyzji bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowym budynku doszło do samowoli budowlanej, która powinna zostać zalegalizowana, a w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację przez Inwestora zasadne było wydanie decyzji o rozbiórce. d) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 29 ust 2. pkt 2 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, polegające na uznaniu budynku jako jednej inwestycji i nieuznaniu dobudowanych przez Inwestora do budynku rekreacji indywidualnej budowli stanowiących wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, na których dokonanie prac nie wymaga pozwolenia na budowę i zgłoszenia, w związku z tym, że stanowią oddzielną inwestycję, w wyniku czego Organ w zaskarżanej decyzji bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowym budynku doszło do samowoli budowlanej, która powinna zostać zalegalizowana, a w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację przez Inwestora zasadne było wydanie decyzji o rozbiórce. e) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 29 ust 4. pkt 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane, polegające na nieuznaniu wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu, na których dokonanie prac nie wymaga pozwolenia na budowę i zgłoszenia, jako niezależnych robót, w wyniku czego Organ w zaskarżanej decyzji bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowym budynku doszło do samowoli budowlanej, która powinna zostać zalegalizowana, a w związku z niezłożeniem wniosku o legalizację przez Inwestora zasadne było wydanie decyzji o rozbiórce. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.: a) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 Ustawy z dnia z czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skardze kasacyjnej: "K.p.a.") polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że Inwestor nie złożył wniosku o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobnił, że uchybienie nie wystąpiło z jego winy, tym samym nic wypełnił przesłanek określonych w art. 58 K.p.a. i nie było podstaw do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację, w sytuacji gdy z zebranego w ograniczonym stopniu materiału dowodowego wynika, że wniosek Inwestora został skutecznie złożony, tj. prośba wraz z wnioskiem o legalizację została złożona w ustawowym terminie, tym samym organ obowiązany był rozpatrzyć prośbę skarżącego, a w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do złożonych dokumentów wezwać do złożenia wyjaśnień, ewentualnie do uzupełnienia braków, b) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 84 § 1 K.p.a. polegające na sanowaniu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, polegającego na przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sposób wybiórczy w szczególności w zakresie kontroli nieruchomości, w przedmiocie której została wydana zaskarżana decyzja i nie powołania w związku z występującymi wątpliwościami dotyczącymi konstrukcji budynku dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i konstrukcji budynków, który pozwoliłaby stwierdzić, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i zgłoszeniem do Starosty Raciborskiego i stanowi budynek rekreacji indywidualnej zaś dobudowane części są tarasami naziemnymi, utwardzeniem terenu przed budynkiem i dwiema wiatami, każda o powierzchni nieprzekraczającej 50 m2, których budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, c) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77, 80 K.p.a. polegające na niedbałym przeprowadzeniu kontroli z dnia 9 maja 2023 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działce nr [...], która nie wykazała istotnych aspektów prowadzonego postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie funkcji i konstrukcji budynku, w wyniku czego doszło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego i bezpodstawnego uznania, że Inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, która powinna podlegać legalizacji zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, d) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 10 K.p.a. polegające na niewystarczającym informowaniu i wyjaśnianiu stanu faktycznego i prawnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Skarżącemu, w szczególności wprowadzanie w błąd Inwestora w zakresie czynności które obowiązany jest podjąć co naraziło Skarżącego na szkodę. Skarżący kasacyjnie wniósł o: I. Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; II. Ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji; III. Na podstawie art. 203 pkt 1) w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarówno za postępowanie przed Sądem I instancji jak i w postępowaniu kasacyjnym. Jednocześnie czyniąc zadość obowiązkowi, ustanowionemu w art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. Ponadto na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z : a) oświadczenia D. G. z dnia 22.11.2024 r. na fakty (1) uprawdopodobnienia, że ewentualne uchybienie terminu nastąpiło nie z winy Skarżącego, (2) dotrzymania terminu na złożenie prośby o przywrócenie terminu, po ustaniu przyczyny uchybienia terminu, b) oświadczenia W. R. z dnia 23.11.2024 r. na fakty (1) braku winy Inwestora w udokumentowaniu legalności wykonanych prac, (2) zlecenia przez Skarżącego złożenia dokumentów w procedurze legalizacyjnej osobie posiadającej niezbędne uprawnienia budowlane, c) kopii mapy zasadniczej z dnia 25.01.2023 r., d) wydruku z powiatowego ośrodka geodezyjnego i kartograficznego w Raciborzu (http://raciborz.geoportal2.pl/) - na fakty (1) uwidocznienia w mapach konstrukcji budynku jako budynku rekreacji indywidualnej, (2) dobudowy konstrukcji (tarasów i wiat) i utwardzeń które nie wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia po zakończeniu realizacji zgłoszonych prac nad budynkiem rekreacji indywidualnej. Wskazał, że przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć trzeba zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 58 K.p.a. polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestor nie złożył wniosku o przywrócenie terminu i nie uprawdopodobnił, że uchybienie nie wystąpiło z jego winy, tym samym nic wypełnił przesłanek określonych w art. 58 K.p.a. i nie było podstaw do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, termin określony w art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Możliwe jest zatem przywrócenie tego terminu w trybie art. 58 § 1-3 K.p.a. Jednym z warunków przywrócenia terminu jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, według którego, organ nie może działać w tym zakresie z urzędu. Wniosek powinien zawierać jasno sformułowane żądanie przywrócenia terminu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 503/12). Jest jednak również niewątpliwe, że o charakterze pisma procesowego decyduje nie tylko jego nazwa, ale także treść (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87; Barbara Adamiak {w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017 r. s. 396). Stosownie do art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 190/2-3/47). Uprawnione jest zatem stanowisko, według którego, wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05). Powyższe reguły należy odpowiednio stosować także w odniesieniu do wniosku incydentalnego – w niniejszej sprawie wniosku o przywrócenie terminu. Jeśli z pisma procesowego wynika, że strona nie kwestionuje upływu terminu do dokonania czynności procesowej, a jednocześnie wskazuje przyczyny niedochowania terminu oraz domaga się merytorycznego rozpatrzenia sprawy, to treść tej wypowiedzi nie odnosi się do meritum sprawy głównej, ale do zagadnienia niedochowania terminu. W odwołaniu od decyzji nr 92/23 wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu skarżący zawarł tego rodzaju treści. Stwierdził, że decyzja została wydana przedwcześnie. Wskazał, że podjął działania zmierzające do zalegalizowania obiektu wzniesionego na działce. Jednak z uwagi na chorobę i przebywanie poza miejscem zamieszkania nie udało mu się zgromadzić niezbędnej dokumentacji wymaganej przez prawo w celu zalegalizowania obiektu. Należy przy tym zauważyć, że odwołanie zostało przez skarżącego wniesione do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu. Organ ten prawidłowo przesłał odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednak jest oczywiste, że w ramach stosowania dyspozycji art. 132 i art. 133 K.p.a. PINB zapoznał się z treścią odwołania. Nie było zatem przeszkód do nadania biegu tej części odwołania, którą stanowił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację, w razie uznania przez PINB, że odwołanie taki wniosek zawiera. Jeśli zachodzą w tym zakresie wątpliwości, w ramach obowiązków wynikających z art. 7 i 9 K.p.a., PINB powinien podjąć działania w celu ustalenia rzeczywistej woli odwołującego się w zakresie przywrócenia terminu. Problem ten zauważył organ odwoławczy. Uznał jednak, że termin do złożenia wniosku o legalizację nie podlega przywróceniu. Ta błędna ocena skutkowała tym, że charakter żądania skarżącego zawartego w odwołaniu, a odnoszącego się do niedochowania terminu, nie został wyjaśniony. W konsekwencji, organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję ostateczną o nakazie rozbiórki. Dopiero po wyczerpaniu trybu określonego w art. 58 K.p.a. oraz ustaleniu, że wniosek o legalizację nie został złożony w terminie, możliwe będzie zastosowanie art. 49 e pkt 1 Prawa budowlanego. Przedwczesne jest odnoszenie się do dalszej części zarzutu sformułowanego w punkcie II lit. a) skargi kasacyjnej. Uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego może być przedmiotem oceny dopiero po przeprowadzeniu stosowanej procedury w tym zakresie. Tym bardziej przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów materialnych skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. zasądzono od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz A. B. kwotę 1244 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.