II OSK 1664/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 508/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2022 r. nr 514/2022 w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., II SA/Wr 508/22 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 17 maja 2022 r., nr 514/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej: PINB) z 11 marca 2022 r., nr 549/2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy u. [...] we W. mogących stanowić zagrożenie poprzez: 1) usunięcie odspojonych, luźnych i uszkodzonych okładzin z płytek ceramicznych, które utraciły przyczepność do pionowych płaszczyzn płyt balkonów i tarasów (do czoła płyt) i grożą niekontrolowanym odpadnięciem; 2) zabezpieczenie pionowych płaszczyzn płyt żelbetowych balkonów i tarasów przy zastosowaniu systemowych rozwiązań zabezpieczających tę część konstrukcji płyty przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie ww. robót (odpowiednio: 2 miesiące od dnia doręczenia decyzji/8 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna), wraz z nadaniem rozstrzygnięciu znajdującemu się w punkcie 1 rygoru natychmiastowej wykonalności. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] i [...] we W. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), dalej: u.w.l., w zw. z art. 61 w zw. z art. 66 p.b. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż części balkonów oraz tarasów objęte decyzją organu stanowią nieruchomość wspólną, której właścicielem/zarządcą jest skarżąca; 2) art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), dalej: EKPC, w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozbawieniu strony skarżącej prawa do rzetelnego procesu i sprawiedliwego rozpoznania sprawy, poprzez niedokonanie analizy akt sprawy administracyjnej, ustalenia stanu faktycznego sprawy i sporządzenie uzasadnienia literalnie niemal tożsamego z wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wr 506/22, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów skargi i wydanie orzeczenia pozbawionego uzasadnienia dotyczącego konkretnej sprawy, a przez to naruszającego prawa do indywidualnego i rzetelnego rozpoznania sprawy; 3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające zaniechaniu rozpatrzenia przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. i braku kontroli decyzji w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego i nieuznania wniosków dowodowych strony - wnoszonych na etapie postępowania przed organem, tj. wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a przez to dokonanie wadliwej i niepełnej kontroli instancyjnej, a nadto brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia stronie poznanie stanowiska Sądu w zakresie zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazuje na nierozpoznanie przez Sąd wszystkich zarzutów skargi i wydanie orzeczenia jedynie w oparciu o część akt sprawy. Gdyby bowiem Sąd rozpoznał wszystkie zarzuty skargi i dostrzegł naruszenia przepisów k.p.a. (opisanych w zarzucie), rozstrzygnięcie w sprawie musiałoby być inne. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Nie jest usprawiedliwiony zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję DWINB z 17 maja 2022 r., Sąd I instancji orzekał prawidłowo na podstawie akt sprawy. Powinność orzekania "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji powinien brać pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw aktu objętego skargą. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak rozumiany obowiązek został przez Sąd I instancji dopełniony w toku kontroli legalności nałożonego na skarżącą nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy u. [...] we W., albowiem Sąd ocenę uznającą decyzję DWINB za odpowiadającą prawu oparł na przeprowadzonej analizie akt postępowania, w tym rozważeniu materiału dowodowego wskazującego zagrożenie, jakie może stanowić zły stan techniczny opisanych elementów budowlanych ww. obiektów. Motywy przyjętej w wyroku oceny prawnej wskazują, jakie kwestie faktyczne i prawne miały, zdaniem Sądu, charakter przesądzający dla wyniku sprawy, co kwestionowane orzeczenie, inaczej niż postrzega to skarżąca, pozwala uznać za spełniające wymagania art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwaga, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia przez organy prowadzące postępowanie wniosków dowodowych strony jest nieuprawniona, mając na uwadze treść stanowiska sformułowanego przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 15), z którego wynika, iż zaznaczona kwestia procesowa została poddana rozważeniu. To, że strona skarżąca nie podziela przesłanek, które nakazywały Sądowi I instancji wyrazić to stanowisko, w tym nie stwierdzić wystarczających podstaw do przypisania DWINB naruszenia zasad regulujących postępowanie dowodowe, nie oznacza, iż wyrok, w którym zostało ono zamieszczone, został wydany z naruszeniem powołanego w skardze kasacyjnej przepisu. W odniesieniu do wymagań, jakie nakłada na wojewódzki sąd administracyjny dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a., przypomnieć z kolei trzeba, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza jego kontrolę kasacyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku z 18 kwietnia 2023 r. pozbawione jest tego rodzaju wadliwości. Trudno wiązać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 EKPC i art. 134 § 1 p.p.s.a. ze sporządzeniem przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku o treści częściowo zbieżnej z treścią uzasadnienia wyroku zapadłego w sprawie sygn. akt II SA/Wr 506/22, jeżeli orzeczeniem tym, które zostało wydane przez Sąd w tym samym dniu, co zaskarżony wyrok, została rozpatrzona skarga wniesiona przez skarżącą na tożsamy do zaskarżonego akt, tj. decyzję DWINB, którą organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nakazał skarżącej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów w innych należących do Wspólnoty budynkach (budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] we W.). Podobieństwo obejmujące stan faktyczny sprawy uwzględniony w zaskarżonej decyzji oraz decyzji DWINB z 17 maja 2022 r., nr 512/2022, a także tożsamość regulacji prawnej znajdującej w obu sprawach zastosowanie uzasadniały kierowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przy ocenie legalności działania organu tymi samymi kryteriami prowadzącymi do sformułowania zbieżnych ocen prawnych. Twierdzenie, że Sąd I instancji "w znacznej części przekopiował treść uzasadnienia wyroku" (s. 5 skargi kasacyjnej) nie odpowiada rzeczywistym działaniom procesowym podjętym w sprawie przez Sąd. Sprowadza ono bowiem je nietrafnie do podjęcia w sposób bezrefleksyjny przez Sąd jedynie zabiegów edytorskich (redakcyjnych), podczas gdy uzasadnienie wyroku, jak należy przyjąć, jest rezultatem samodzielnej i pogłębionej oceny zgromadzonego w aktach sądowych materiału. Zarzut pozbawienia skarżącej prawa do rzetelnego procesu i sprawiedliwego rozpoznania sprawy mógłby być skutecznie podnoszony przez stronę w przypadku, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcia na różnych wnioskach w obu sprawach w odmienny sposób uargumentowanych, a nie na motywach ze sobą zbieżnych w zakresie, w jakim podlegały rozważeniu te same zagadnienia faktyczne i prawne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że poddając kontroli prawidłowość uczynienia adresatem nakazu skarżącej, Sąd I instancji przyjął, iż nakazane decyzją DWINB roboty niewątpliwie dotyczą kompleksowo rozumianego budynku i są związane z nieruchomością wspólną w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l., ponieważ służą interesowi zbiorowemu wszystkich właścicieli. Niewłaściwy stan techniczny fragmentów ścian zewnętrznych przy balkonach (tarasach) wpływa bowiem nie tylko na konkretny lokal, którego częścią jest balkon (taras), ale na stan techniczny całego obiektu. A zatem tego rodzaju wady konstrukcyjne nie mogą być traktowane jako takie, których zabezpieczenie należy do poszczególnych właścicieli tychże lokali. Skarga kasacyjna tego wniosku interpretacyjnego skutecznie nie podważyła, ponieważ odwołanie się do treści art. 3 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 140 k.c., oparte na ogólnym dowodzeniu, że balkony i tarasy przeznaczone jedynie dla właścicieli lokali stanowią ich wyłączny przedmiot własności, pomija kluczowe założenia wynikające ze stanowiska Sądu, które nakazują na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. wyodrębnić części budynku, których funkcja i znaczenie nie ograniczają się wyłącznie do służenia osobom dysponującym tytułem do korzystania z balkonów/tarasów. Tego rodzaju zapatrywanie nie stanowi o dokonaniu przez Sąd wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów w sposób nieuwzględniający prawa odrębnej własności lokalu oraz udziału we współwłasności nieruchomości wspólnej, czego dotyczył wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie. Balkony i tarasy, jak wskazuje się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w zależności od tego czy służą wyłącznie właścicielowi lokalu, czy też są przeznaczone do użytku wszystkich właścicieli lokali, mogą stanowić bądź część składową konkretnych lokali, bądź zaliczać się do nieruchomości wspólnej. Za część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tym niemniej tę tylko część balkonu lub tarasu, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem. Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu (tarasu) trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną (por. uchwała SN z 7 marca 2008 r., III CZP 10/08, OSNC 2009/4/51). Zasada ta jest uwzględniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że jeżeli przemawiają za tym względy natury architektonicznej (konstrukcyjnej) lub estetycznej, to balkony, tarasy lub ich elementy mogą być uznane za wchodzące w skład nieruchomości wspólnej, choćby służyły do wyłącznego użytku osób zajmujących określony lokal (por. wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., II OSK 353/23; wyrok NSA z 10 marca 2022 r., II OSK 835/19). Ta linia orzecznicza odnosi się m.in. do tarasu, który w związku ze znajdowaniem się pod nim innego lokalu mieszkalnego, pełni funkcję stropodachu, przez co fakt korzystania z tarasu przez właściciela lokalu nie może stanowić przeszkody przed obciążeniem wspólnoty mieszkaniowej odpowiedzialnością za jego zły stan techniczny (por. wyrok NSA z 28 marca 2023 r., II OSK 807/20; wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 3457/19). W piśmiennictwie podobnie zauważa się, że o statusie prawnorzeczowym pewnych elementów konstrukcyjnych budynku nie przesądza to, iż usytuowane one są w lokalu stanowiącym odrębną własność lub przebiegają przez niego, ponieważ ich przeznaczenie skutkuje tym, że pozostają one nadal w strukturze nieruchomości wspólnej. Kluczowe są tu konsekwencje ich wyłączenia z nieruchomości wspólnej, które mogłoby prowadzić do naruszenia bezpieczeństwa prawidłowego użytkowania całego obiektu mieszkaniowego (por. I. Szymczak [w:] Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2020, komentarz do art. 3, uwaga 2). W wyrokach z 23 października 2025 r., II OSK 959/23 i z 13 maja 2025 r., II OSK 2492/22 oddalających skargi kasacyjne wniesione przez skarżącą w sprawach, których przedmiotem był nałożony na nią nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów oraz wspólnego garażu podziemnego w należących do niej innych budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, gdzie stwierdzone zostały wady mogące stanowić zagrożenie, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł szczegółowe wyjaśnienie przyczyn, z powodu których zaadresowanie spornego obowiązku do skarżącej kasacyjnie odpowiada prawu. Zbieżność rodzajowa nieprawidłowości stwierdzonych we wszystkich budynkach Wspólnoty Mieszkaniowej uzasadnia posłużenie się w kontrolowanej sprawie przy ocenie prawidłowości oddalenia przez Sąd I instancji skargi na zaskarżoną decyzję DWINB argumentacją tożsamą do wyrażonej w ww. orzeczeniach, zważywszy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości ją podziela, a zastrzeżenia zgłoszone przez stronę względem stanowiska przyjętego w wyroku Sądu I instancji pozostają analogiczne do uwag, których przedmiotem była ocena prawidłowości wyroków poddanych kontroli instancyjnej w przywołanych wyżej orzeczeniach. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.