II OSK 1657/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2334/12 w sprawie ze skargi W. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 26 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z [...] r. znak [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego między stronami. Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] r. Wojewoda Opolski na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. stwierdził – na wniosek H.D. – nieważność decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z dnia [...] r. udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego oraz dobudowy zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu na działce położonej w N. przy ul. D. [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu, uzupełnionej decyzją Wojewody Opolskiego z [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M.i W. S. Decyzją z [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z [...] r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej: pr.bud.) w związku z postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z 8 maja 1986 r., nr XIV/68/86, w sprawie planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. P. w N. Obszar, na którym usytuowana jest działka nr ew. [...] objęty był postanowieniami uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z 26 czerwca 1985 r., nr IX/43/85, w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta N. Na terenie objętym inwestycją obowiązywał także plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w rejonie ul. P. w N. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy N. z 8 maja 1986 r., nr XIV/68/86. Z załącznika graficznego i legendy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] – teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Natomiast z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wynika, że ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym adaptuje się cztery budynki istniejące, oraz projektuje jedną działkę pod budynek wolnostojący. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jeśli plan szczegółowy przewidywał na obszarze [...] jedynie adaptację czterech istniejących budynków oraz przeznaczenie jednej działki pod budynek wolnostojący, to dobudowa zaplecza magazynowo-socjalnego i budowa garażu była niezgodna z jego ustaleniami. Oczywistość powyższego naruszenia nie budzi, w ocenie organu administracji, wątpliwości co do jego skutków społeczno-gospodarczych. Utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. M. S. i W. S. złożyli skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a pr.bud. z 1974 r., oraz art. 7, 77, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 12 listopada 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 1623/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 751/11, rozpoznając sprawę ze skargi kasacyjnej H. D., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 26 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2334/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Opolskiego z [...] r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. tego, czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa czy też spełnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie odrębne, które nie może być utożsamiane z postępowaniem mającym na celu ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej co oznacza, że eliminacja decyzji ostatecznej z obrotu prawnego może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 751/11. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że nie ma przeszkód by Sąd rozważył, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Przy czym Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę na to, że ocena Sądu Wojewódzkiego musi odnosić się do obu podstaw stwierdzenia nieważności, przyjętych przez organ pierwszej i drugiej instancji. Jak bowiem wynika z decyzji Wojewody podstawą orzeczenia był art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. NSA uznał, za nietrafne twierdzenia skargi kasacyjnej, że ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania w sposób oczywisty świadczą o tym, że nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu na oznaczonym terenie. Wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej treść planu szczegółowego wymagała dokonania interpretacji w zestawieniu z postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, regulacją ustawową stanowiącą o wymienionych aktach planowania przestrzennego, jak również przy uwzględnieniu pozostałego materiału dokumentacyjnego sprawy. Dokonując takiej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu ww. orzeczenia NSA – podkreślił, że zgodnie z poglądami doktryny jak i stanowiskiem orzecznictwa z rażącym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia, gdy istnieje spór co do wykładni przepisu prawa materialnego. WSA odrzucił stanowisko organu, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na to, że decyzja, którą organ kontrolował w postępowaniu nieważnościowym, dotknięta jest wadą wskazaną w pkt 2 i 7 art. 156 § 1 k.p.a., a rażące naruszenie prawa polega w tym wypadku na sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu Sądu skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazywał w sposób jednoznaczny budowy tego rodzaju obiektów budowlanych to nie można uznać, że wydanie pozwolenia na dobudowę zaplecza socjalno-magazynowego i garażu do warsztatu ślusarskiego uzasadniało przyjęcie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Dla niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest to, że decyzją z [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z [...] r. w części udzielającej M. B. pozwolenia na użytkowanie adaptowanego warsztatu ślusarskiego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ uznał, że inwestycja ta nie jest w sposób jednoznaczny sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 26 października 2011 r., w sprawie VII SA/Wa 1538/11, oddalił skargę H. D., oceniając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabraniał realizacji tego rodzaju inwestycji, co oznacza, że nie można organowi zarzucić działania w warunkach rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2012 r. w sprawie II OSK 682/12 oddalił skargi kasacyjne H. D. i G. D. od powyższego wyroku WSA z 26 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że biorąc pod uwagę treść art. 170 p.p.s.a., Sąd rozpatrujący sprawę związany jest także oceną prawną zawartą w tym orzeczeniu. Z tego względu należało uznać, że zaskarżona decyzja z [...] r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a pr.bud. w zakresie, w jakim organ wskazał, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie podzielił też stanowiska H. D., zgodnie z którym w dacie wydawania decyzji kontrowanej w trybie nieważnościowym na działce o nr [...] nie znajdował się żaden budynek, w tym budynek adaptowany na warsztat ślusarski, a zatem nie można było do tego nieistniejącego budynku dobudować innych obiektów. Sąd wskazał, że kwestia daty budowy warsztatu ślusarskiego była przedmiotem oceny organów administracji w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] r. Sąd w niniejszej sprawie związany jest wskazaną oceną prawną skoro decyzja ta była przedmiotem kontroli tak WSA jak i NSA. Na podstawie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz uwzględniając granice sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien wyjaśnić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w § 1 pkt 1–7 art. 156 k.p.a. W niniejszej sprawie organ jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazał art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. O ile uzasadnienie decyzji wskazuje na przyczyny uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o tyle w żaden sposób nie odnosi się do drugiej ze wskazanych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności – pkt 7 tego przepisu. Sąd powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym skutek wady decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Organ nie wskazał przepisu, który zawierałby taką klauzulę. Nie wynika ona także z art. 21 ust. 1 pr.bud. W tej sytuacji przedwczesne jest dokonywanie oceny, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. jak i przepisów prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a pr.bud., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r. wniósł H. D., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 7, 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, 2) art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm ustawowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i W. S. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 190 p.p.s.a.), których skuteczność zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. uzależniona jest od tego, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania ww. przez błędne zastosowanie, co mogłoby wskazywać, że zarzuty te dotyczą naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przed wydaniem zaskarżonego wyroku, zapadł wcześniej wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2010 r., VII SA/Wa 1623/10 oraz wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 751/11. I w związku z tym ostatnim wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok z 26 lutego 2013 r. jako Sąd, któremu sprawa została przekazana, był na mocy art. 190 p.p.s.a. (zdanie pierwsze), związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lipca 2012 r., II OSK 751/11. Przepis art. 190 (zdanie drugie) p.p.s.a. zawiera też ograniczenia co do podstaw kasacyjnych orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym przyjęto (ustalono), określoną wykładnię prawa. W sprawie tej nie można więc zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. uznać za uzasadniony, gdyż obowiązek zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, wynika wprost z samego przepisu. Wykładnia prawa wiążąca Sąd pierwszej instancji wydający zaskarżony wyrok wynikała natomiast ze stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 19 lipca 2012 r., II OSK 751/11 uznającego za nietrafne twierdzenie skargi kasacyjnej, że "ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania w sposób oczywisty świadczą o tym, że nie mogła być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu na oznaczonym terenie". Z powyższego stwierdzenia wynika, że w niniejszej sprawie nie można mówić, iż decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w N. z [...] r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na dobudowę zaplecza magazynowo-socjalnego i garażu, została wydana z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego z 1974 r., tak jak przyjęto w decyzji Wojewody Opolskiego z [...] r. i w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. W uzasadnieniu wyroku NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 751/11 wskazano też, że wbrew przekonaniu autora skargi kasacyjnej treść planu szczegółowego, jako aktu prawnego wymagała dokonania interpretacji w zestawieniu z postanowieniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego oraz regulacją ustawową stanowiącą o wymienianych aktach planowania przestrzennego, jak też przy uwzględnieniu pozostałego materiału dokumentacyjnego zebranego w sprawie. Tak więc orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. jak wynika z powyższego, wymagało reinterpretacji wykładni postanowień planu ogólnego oraz planu szczegółowego z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Tymczasem jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowego, jeżeli chodzi o odmienną interpretację przepisów prawa, tam gdzie wchodzi w grę rozbieżność w wykładni prawa, kiedy zastosowano przepis prawa w jednej z możliwych interpretacji, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyroki NSA z: 17 kwietnia 1989 r. I SA 1034/88, 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16, 17 czerwca 1994 r. I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51, 18 lipca 1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91, 21 listopada 1994 r. III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 11, 21 grudnia 1994 r. III SA 640/94, POP 1996, nr 3, poz. 109, 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W niniejszej sprawie, w której dla jej rozstrzygnięcia wymagane byłoby dokonanie wykładni postanowień planu szczegółowego oraz planu ogólnego w świetle wówczas obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, z zasady nie było więc możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z [...] r. z powodu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonym wyrokiem uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. oraz decyzję Wojewody Opolskiego z [...] r. Sąd pierwszej instancji, nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. z powodu rażącego naruszenia prawa, tak jak przyjęto w uchylonych decyzjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym zdaniem autora tego pisma, miałoby polegać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – "przez jego błędne zastosowanie". Trudno więc ustosunkować się do tego zarzutu. Należy po raz kolejny przypomnieć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Nie można więc nadużywać tego środka prawnego w sytuacjach niepewnych pod względem ustaleń stanu faktycznego i kiedy ustalenie stanu prawnego sprawy może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawnych, obowiązujących przed kilkudziesięciu laty. Tym bardziej że w niniejszej sprawie, ewentualne nawet stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., nie prowadziłoby do załatwienia sprawy w rozumieniu skarżącego. Bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie oznacza automatycznie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wzniesiony na podstawie tej decyzji. Poza tym ww. decyzja z [...] r. nie dotyczyła warsztatu ślusarskiego, który zdaniem H. D. jest niezwykle uciążliwym obiektem gospodarczym. Należy też zauważyć, że decyzja z [...] r. niezależnie od tego czy jest w obrocie prawnym, czy też by jej nie było, nie może mieć żadnego wpływu na plany urządzenia na działce nr [...] myjni samochodowej, gdyż to będzie zależne od aktualnie obowiązujących ustaleń planu miejscowego albo od decyzji o warunkach zabudowy, a poza tym od organów właściwych do wydania pozwolenia na budowę i szeregu innych przepisów dotyczących ochrony środowiska. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.