II OSK 1656/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S. [...] S.A. z siedzibą w T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej S. [...] S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 901/23 w sprawie ze skargi S. [...] S.A. z siedzibą w T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.28.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.28.2021.

S. [...] S.A. z siedzibą w T. (Spółka) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 17 sierpnia 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.28.2021, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 4 maja 2023 r., znak: PINB 7355/Gar-1/2021, nakazującą Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 901/23, po rozpoznaniu wniosku Spółki, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podał, że treścią zaskarżonej decyzji jest obowiązek rozbiórki konstrukcji składającej się z zespołu ośmiu prefabrykowanych kontenerów, posadowionych w dwóch kolumnach, ustawionych na podłożu betonowym, nie połączonych trwale z gruntem. Konstrukcja została zakwalifikowana przez organy nadzoru budowlanego jako obiekt budowlany. Sąd zaznaczył, że niewątpliwie rozbiórka tego obiektu, gdyby doszło do dobrowolnego lub przymusowego (w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wykonania zaskarżonej decyzji będzie generowała po stronie Spółki koszty związane z pracami rozbiórkowymi i ewentualnym przeniesieniem kontenerów w inne miejsce. Specyfika spornego obiektu sprawia jednak, że koszty te nie powinny być szczególnie wysokie - obiekt nie jest trwale związany z gruntem, składa się z kontenerów, których demontaż i złożenie w innym miejscu, nawet na tej samej działce, nie jest zadaniem szczególnie kosztochłonnym. Trudno zatem mówić o znacznej szkodzie w rozumieniu art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). Specyfika obiektu sprawia, że jego odtworzenie po rozbiórce i ewentualnym korzystnym dla skarżącej orzeczeniu Sądu, jest w pełni możliwe. Odwracalność skutków wykonania nakazu rozbiórki jest w tym przypadku nieporównanie większa niż w przypadku "klasycznych" obiektów budowlanych, trwale związanych z gruntem, w rodzaju budynków czy podobnych obiektów, których odtworzenie po rozbiórce wymaga znacznych nakładów pracy i kosztów. Sąd dodał także, że w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki Spółce będą przysługiwać roszczenia odszkodowawcze względem organu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II OZ 719/23, oddalił zażalenie Spółki na ww. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 11 października 2023 r. NSA uznał, że Spółka nie wykazała na czym miałoby polegać w analizowanej sprawie wyrządzenie jej znacznej szkody, czy też spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. Nie wskazała również żadnych okoliczności pozwalających na ustalenie jej stanu majątkowego, wysokości i rodzaju zobowiązań, kosztów utrzymania, które pozwoliłyby ocenić realny wpływ ewentualnego ubytku finansowego związanego z wykonaniem zaskarżonej decyzji na dalszą egzystencję Spółki. NSA zauważył, że rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, ze swej istoty wiąże się co do zasady z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są w istocie nieuniknione. Jednak każdy przypadek rozbiórki należy rozpatrywać indywidualnie odnosząc go do realiów sprawy. W rozpatrywanej sprawie nakaz dotyczy rozbiórki konstrukcji składającej się z zespołu ośmiu prefabrykowanych kontenerów, posadowionych w dwóch kolumnach, ustawionych na podłożu betonowym, nie połączonych trwale z gruntem. Oczywiście rozbiórka tego obiektu pociągnie ze sobą określone koszty ale nie doprowadzi do powstania znacznej szkody po stronie zobowiązanego. Rozbiórka wiąże się bowiem z demontażem istniejącego obiektu i poniesieniem określonych związanych z tym kosztów. Jest to jednak normalny skutek wykonania tej decyzji. Decyzja dotyczy obiektu, którego rozbiórka nie oznacza zniszczenia wszystkich materiałów użytych do wykonania obiektu, co potwierdziła skarżąca Spółka zarówno we wniosku jak i w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 901/23, oddalił skargę Spółki na ww. decyzję WINB z dnia 17 sierpnia 2023 r. Pismem z dnia 24 maja 2024 r. Spółka złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej kasacyjnie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wskazała, że konsekwentnie podtrzymuje swój wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Za udzieleniem ochrony tymczasowej przemawia to, iż w razie późniejszego przyjęcia braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki po stronie skarżącej kasacyjnie powstanie znaczna szkoda majątkowa wynikająca z poniesienia nakładów finansowych w celu wykonania obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego. Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę z istoty rzeczy wiąże się bowiem z trudnymi do odwrócenia skutkami (niezależnie od wielkości i wartości materialnej obiektu) i niebezpieczeństwem wyrządzenia szkody. Spółka dodała, że w kontekście powyższego istotne znaczenie odgrywają również wielokrotnie przywołane w skardze kasacyjnej postępowania toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie tylko bowiem dowodzą one istnienia wątpliwości w zakresie konstytucyjności zaskarżonych przepisów, ale również dostarczają dodatkowego argumentu przemawiającego za zasadnością udzielenia skarżącej kasacyjnie ochrony tymczasowej. Na uwagę zasługuje bowiem fakt, że w ramach rzeczonych postępowań Trybunał Konstytucyjny wydał już postanowienia tymczasowe o wstrzymaniu wykonania decyzji rozbiórkowych, które zapadły na gruncie tych spraw (vide: postanowienie tymczasowe Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2023 r., Ts 19/23 o wstrzymaniu wykonania decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 12 grudnia 2018 r., ZOA-V.7721.25.2018). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 p.p.s.a, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z wnioskiem takim można wystąpić także na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07). Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 633/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie wykazała by w niniejszej sprawie do takiej zmiany okoliczności, w rozumieniu ww. art. 61 § 4 p.p.s.a., doszło. Wnosząca skargę kasacyjną, podobnie jak w poprzednim postępowaniu wpadkowym, mającym za przedmiot udzielenie ochrony tymczasowej, nie uprawdopodobniła, że w stosunku do niej zachodzą przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja przywołana obecnie w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stanowi powielenie uprzednio prezentowanego stanowiska (we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zażaleniu), które zostało już ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II OZ 719/23. Na tym etapie postępowania NSA nie bada zasadności skargi kasacyjnej, zatem okoliczność toczących się przez Trybunałem Konstytucyjnym postępowań nie mogła zostać wzięta pod rozwagę. Przywołane przez Spółkę "postanowienie tymczasowe Trybunału Konstytucyjnego" z dnia 1 grudnia 2023 r., Ts 19/23, nie zostało przez nią załączone, nadto nie wynika, aby dotyczyło wprost niniejszej sprawy. Wobec braku podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 4 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.