II OSK 1653/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 1122/23 w sprawie ze skargi G.T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1122/23 oddalił skargę G. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2023 r. G. T. wystąpiła do Prezydenta Miasta Zamość (dalej: Prezydent) z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 20 lutego 2023 r., nr 19/2023, przenoszącą na P. K., wydaną na rzecz R. B.o decyzję Prezydenta z dnia 28 października 2015 r., nr 293/2015, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę kamienicy ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną na terenie działki nr [...] przy ul. [...] róg ul. [...] w Z., oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała m.in., że podstawą do wydania decyzji z dnia 28 października 2015 r. było złożone przez R. B. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, gdy nie posiadał takiego prawa. Wnioskodawczyni zaprzeczyła, aby inwestor powiadomił współwłaścicieli o swoim zamierzeniu. Strona wskazała, że R. B. 6 czerwca 2019 r. sprzedał lokal P. K. Do momentu sprzedaży inwestor nie podjął żadnych robót budowlanych. P. K. złożył wniosek o przeniesienia na niego decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej uprzednio na R. B. i złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo tego, że takiego prawa nie posiadał, podobnie jak poprzednik. Prezydent decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. przeniósł na rzecz P. K. wskazaną decyzję z dnia 28 października 2015 r., nr 293/2015. W celu uzyskania decyzji przenoszącej pozwolenie należało wykazać, że poprzednie pozwolenie nie wygasło. Zdaniem strony w tym celu zostały sfałszowane wpisy w dzienniku budowy przez A. K. Wnioskodawczyni wskazała, że wydana decyzja rodzi poważną szkodę dla współwłaścicieli kamienicy. Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. nr 3/2023 Prezydent odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta z dnia 20 lutego 2023 r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. nr IF-VII.7840.7.25.2023.BZ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w ocenie organu odwoławczego wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z dnia 20 lutego 2023 r., nr 19/2023, gdyż nie jest żadnym z podmiotów, między którymi doszło do przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Skargę na postanowienie Wojewody [...] wniosła G. T. zarzucając naruszenie: 1) art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu; 2) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w postępowaniu o wznowienie postępowania; 3) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmówienie wszczęcia postępowania, podczas gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez osobę mającą status strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy stronami w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot, mogą być jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, czy także inne podmioty. Sąd wyjaśnił, że kwestię przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot reguluje art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie przesądził, że stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie. W omawianym przypadku nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., ponieważ nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Interesy pozostałych podmiotów mogą być bowiem naruszone tylko przez samo tworzenie obiektu budowlanego, a nie fakt, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor. Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że podmiotami pomiędzy którym zostało dokonane przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę był dotychczasowy inwestor: R. B. oraz nowy inwestor: P. K. Zatem skarżącej, która domaga się wznowienia postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, a w związku z tym również w postępowaniu wznowieniowym. Na marginesie Sąd wskazał, że zaistnienie przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wiąże się zasadniczo z uprzednim prawomocnym stwierdzeniem przez sąd lub inny organ faktu sfałszowania tego dowodu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły też okoliczności z art. 145 § 2 lub § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 134 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, gdyż nikt poza inwestorem oraz podmiotem mającym zrealizować dane pozwolenie we własnym imieniu nie może posiadać interesu prawnego w sprawie wydania wskazanej decyzji, podczas gdy postępowanie, które się toczyło na wniosek skarżącej nie było postępowaniem o przeniesienie pozwolenia na budowę, w którym stronami są tylko dotychczasowy i nowy inwestor zgodnie z art. 40 ust. 3 p.b., a postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji przenoszącej to pozwolenie, w którym stronami są nie tylko strony postępowania, w którym wydano decyzji, ale i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania, a wnioskodawczyni ma niewątpliwie interes prawny we wznowieniu postępowania dotyczącego wskazanej decyzji; 2) art 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że wnioskodawczyni nie przysługuje status strony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją administracyjną, gdyż nie była ona stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wydania przedmiotowej decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, podczas gdy w niniejszym postępowaniu status strony przysługuje podmiotom mającym interes prawny we wznowieniu postępowania, a nie tylko tym, które były stronami w postępowaniu o wydanie tej decyzji; 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmówienie wszczęcia postępowania, podczas gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez osobę mającą status strony w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. Oceniając rozpoznawaną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. podkreślić trzeba, że przedmiot niniejszego postępowania stanowiła ocena dopuszczalności żądania przez stronę skarżącą wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Jak uznały bowiem zgodnie organy administracyjne i co potwierdził Sąd pierwszej instancji, skoro skarżąca nie mogła uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, to nie mogła również skutecznie domagać się wznowienia postępowania w sprawie wydania tej decyzji. Oznacza to zatem, że tylko powyższa kwestia mogła stanowić przedmiot kontroli kasacyjnej. Wszelkie inne aspekty sprawy, jak te dotyczące okoliczności wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jak i decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę pozostawały poza ocenę Sądu kasacyjnego. Przechodząc do oceny legitymacji strony skarżącej odnośnie wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o przeniesieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku. Jak wynika wprost z treści art. 40 ust. 3 p.b. " stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor". O ile słusznie zauważa strona skarżąca, że postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie zawsze musi istnieć tożsamość pomiędzy podmiotami postępowania jurysdykcyjnego ("zwykłego") i nadzwyczajnego (w przedmiocie wznowienia postępowania), to jednak w postępowaniu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 p.b., taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce. Zawężenie kręgu podmiotów w postępowaniu zarówno zwykłym, jak i nadzwyczajnym tylko do podmiotu na rzecz, którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę oraz do podmiotu, który wstępuje w miejsce dotychczasowego inwestora jest skutkiem tego, że w postępowaniu tym sama decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega ani weryfikacji, ani ocenie organów. Nie wpływa tym samym na sytuację prawną osób trzecich, a jedynie stanowi o zmianie osoby inwestora. Nie dotyczy, zatem interesu prawnego lub obowiązku osób niebędących adresatem decyzji. W konsekwencji przyjąć należało, że w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę krąg stron tego postępowania ustalany jest wyłącznie na podstawie art. 40 ust. 3 p.b. Wykluczało to tym samym zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 3 p.b. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie nie mógł również znaleźć zastosowanie art. 28 k.p.a. Jak już zostało powyżej stwierdzone, decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie może służyć do weryfikacji decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie zatem zarówno art. 28 ust. 2 p.b., jak również art. 28 k.p.a. należało uznać za wyłączone. W tej sytuacji zasadnie organ przyjął, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę, zatem nie była ona również uprawniona do skutecznego wnoszenia o wznowienie tego postępowania, co czyniło zasadnym wydanie przez organ w trybie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a to z kolei oznacza, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania i nie mógł zostać naruszony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.