II OSK 1638/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 740/13 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 19 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 740/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi I. W., zw. dalej skarżącym, na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w P. T., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 19 czerwca 2013 r., nr ..., w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia 27 maja 2013 roku, oznaczone numerami: ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ..., stwierdzając że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona do sądu decyzja SKO z dnia 19 czerwca 2013r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza S., zw. dalej Burmistrzem, ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej w miejscowości K., gm. S., narusza w sposób istotny przepisy postępowania, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd argumentował, że z akt sprawy wynika, iż od decyzji organu I instancji zostały złożone odwołania pochodzące od szeregu osób (H. F., J. O., Ireneusza i J. W., A. Ż., M. W., P. M., M. S., A. M., G. K., A. i W. O., M. L., W. B., D. i M. J., A. M., I. C., A. G., T. i C. W., P. C., B. M., J. Z., K. W., M. P., C. P., M.P., M. C., M. C., A. J., D. T., K. T., W. W. oraz R. i Z. L.). Organ odwoławczy merytorycznie rozpoznał odwołania H. F., J. O., I. i J. W., A. Ż., M. W., P. M., M. S., A. M., G. K., A. i W. O., M. L., W. B., D. i M. J., A. M., I. C. i A. G., natomiast piętnastoma decyzjami z dnia 27 maja 2013 r. umorzył postępowania odwoławcze, wszczęte odwołaniami pozostałych osób. Zdaniem Sądu, organ naruszył tym samym dyspozycję art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Sąd I instancji uznał, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego Sąd uznał, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Sąd wskazał również na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że niedopełnienie przez SKO obowiązku łącznego rozpatrzenia wszystkich odwołań złożonych od decyzji Burmistrza musiało skutkować oceną naruszenia przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów formalnych bez merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, a więc możliwości odniesienia się do zarzutów skargi. W oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a., uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, Sąd I instancji uchylił również pozostałe podjęte przez organ odwoławczy decyzje, rozstrzygające o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniami W. W., R. i Z. L., T. i C. W., J. Z., B. M., C. P., M. P., K. W., M. C., M. C., P. C., D. T., K. T., A. J. oraz M. P. Końcowo, Sąd wskazał, że SKO ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze zobligowane będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną, łącznie rozpoznając wszystkie wniesione odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z dnia 27 maja 2013 roku, oznaczonych numerami: ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ... W oparciu o art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. W skardze kasacyjnej SKO zaskarżyło powyższy wyrok w zakresie zaskarżonej przez stronę decyzji SKO znak: ... z dnia 19 czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Sulejowa z dnia 25 lutego 2013 r. znak ... ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogą dojazdową i placem manewrowym, na działkach nr ewid. ..., ..., ... w miejscowości K., gm. S., oraz niezaskarżonych do WSA decyzji SKO z dnia 27 maja 2013 r. znak: ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ...; ... o umorzeniu postępowania odwoławczego od ww. decyzji organu I instancji, wszczętego odwołaniami osób nie będących stronami w sprawie, wnosząc o jego uchylenie lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione wyjście poza granice skargi i uchylenie wraz z zaskarżoną decyzją także innych niezaskarżonych decyzji Kolegium, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w zaskarżonej decyzji SKO, - art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a., przez zbyt formalistyczną wykładnię, prowadzącą do uchylenia decyzji, od których nie wniesiono skarg, - art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że rozstrzygając w granicach danej sprawy Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Zdaniem organu, uchylone przez WSA, niezaskarżone do Sądu, decyzje SKO o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołań osób niemających interesu prawnego w sprawie, nie są tożsame z zaskarżoną decyzją Kolegium rozstrzygającą o istocie sprawy, podjętą w wyniku rozpatrzenia odwołań stron. W ocenie organu, uchylając te decyzje Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym, a oddzielność tych spraw wyklucza zastosowanie art. 135 p.p.s.a. Organ wskazał, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, w przypadku wydania więcej niż jednej decyzji, każdej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego odwołującego się, nie można mówić o naruszeniu przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia wzajemnie się nie wykluczają. Końcowo organ podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, a więc m. in., czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Wskazał, że ustalenie interesu prawnego osoby składającej odwołanie jest pierwszą czynnością organu odwoławczego, warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Wywiódł, że jeżeli wynik ten jest dla wnoszącego odwołanie negatywny, organ odwoławczy nie może wydać decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale w oparciu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sytuacji wniesienia kilku odwołań w jednej sprawie, w której organ pierwszej instancji podjął jedną decyzję, dopuszczalne jest odrębne rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do niektórych z wniesionych odwołań z uwagi na uznanie, że wnoszący je nie mają przymiotu strony. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej sprawy wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś stosownie do drugiego, sąd ten stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Wbrew zatem twierdzeniom organu wnoszącego skargę kasacyjną, w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji miał prawo w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia 19 czerwca 2013 r., objąć zakresem swojej kontroli również decyzje SKO z dnia 27 maja 2013 r. ponieważ wszystkie zostały wydane w tej samej sprawie. Nie mniej jednak, warunkiem poprawności tak dokonanej kontroli jest to, że Sąd winien ocenić czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa warunkującym uwzględnienie skargi. Dopiero po spełnieniu tego warunku może poddać kontroli legalności wszystkie pozostałe decyzje, które zostały wydane w granicach tej samej sprawy (tego samego stosunku administracyjnoprawnego), jeżeli jednocześnie dojdzie do przekonania, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W takiej sytuacji sąd ma prawo usunąć z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także wszystkie inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1294/15 z dnia 27 stycznia 2016 r.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopełnił tego warunku ponieważ nie przeprowadził oceny legalności zaskarżonej decyzji. Decyzją tą SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej. Od tej decyzji wpłynęło kilka odwołań, które jak wskazano powyżej, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a., co do zasady powinny zostać rozpoznane przez organ odwoławczy w jednym postępowaniu w wyniku którego organ mógł wydać jedną decyzję. Jednakże SKO wydał oddzielnie decyzję merytoryczną i kilka innych decyzji, o charakterze formalnym uznając, iż adresaci tych decyzji, wydanych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie wykazali interesu prawnego legitymującego ich w postępowaniu głównym, ponieważ nie wskazali nawet położenia swoich działek ani ich relacji z obszarem zamierzenia. Takie załatwienie sprawy Sąd I instancji uznał za naruszające przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, na czym ten wpływ miałby polegać. Wskazać należy, że celem postępowania administracyjnego, w obydwu instancjach, jest załatwienie sprawy co do jej istoty, a więc merytoryczne zakończenie sprawy. Od merytorycznego załatwienia sprawy należy odróżnić jej zakończenie procesowe, którym jest m.in., umorzenie postępowania. Rozstrzygnięcie takie jest przewidziane na każdym etapie postępowania, tj. w pierwszej i drugiej instancji. W niniejszej sprawie w stosunku do kilku odwołujących się podmiotów wydano odrębne decyzje o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na ustalenie, że nie wykazały one interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nawet, nie wskazując na wezwanie Kolegium położenia swoich nieruchomości, nie wykazały materialnego związku ze sprawą główną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż rozwiązaniu takiemu można zarzucać wadliwość z punktu widzenia treści przytoczonego przepisu art.138 § 1 k.p.a., nie może ono być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Por. Wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1616/14. Decyzje te nie pozostają w sprzeczności z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania. Nadto umorzenie postępowania w stosunku do kilku odwołujących, ze względu na brak wykazania interesu prawnego, nie tamuje procesu administracyjnego w przedmiocie w jakim on się toczy i załatwienie sprawy co do istoty będzie dotyczyło zarówno strony, która wniosła odwołanie, jak i pozostałych. Na marginesie należy dodać, że nie można wykluczyć sytuacji procesowych, w których konieczne będzie wydanie dwóch decyzji w postępowaniu odwoławczym (np. w przypadku przywrócenia terminu do złożenia odwołania (por. wyrok NSA z 15 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 514/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie przez SKO odrębnych decyzji w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, nie miało też żadnego wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1224/13, LEX nr 1595886). Sąd I instancji analizy zaś takiej nie przeprowadził, a co za tym idzie nie wykazał owej istotności w treści wyroku. Skutkiem powyższego nie została oceniona legalność zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracji orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. ----------------------- 1