II OSK 1613/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 3/22 w sprawie ze skarg K.W. i P.C. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 24 listopada 2021 r., nr IF-VII.7840.4.57.2021.BZ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od K.W. oraz P.C. na rzecz P. spółka z o.o. z siedzibą w W. kwoty po 305 (trzysta pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 3/22, po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.W. i P.C. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z 24 listopada 2021 r., nr IF-VII.7840.4.57.2021.BZ, umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Puławskiego z 21 września 2021 r., znak: AB.6740.10.71.7.2020.ASAD, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą energii elektrycznej na działkach nr [...] oraz [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzja Starosty Puławskiego zakwestionowana odwołaniem dotyczy budowy na działce nr [...] wieży kratowej [...] (skróconej o 3,5 m) o całkowitej wysokości 44,95 m, wysokość trzonu wynosi 44,5 m. Wieża ma być ogrodzona, a w obrębie ogrodzenia umiejscowione będą urządzenia sterujące. Na szczycie obiektu zamontowane będą anteny sektorowe, radioliniowe oraz urządzenia RRU. Dodatkowo na działce nr [...] i nr [...] zostanie wykonana wewnętrzna linia zasilająca. W ramach projektu przewidziano instalację dziewięciu anten sektorowych: sześciu - ADU4518R8v06 oraz trzech A704517R0v06 o azymutach 0°, 155° i 260°. Wysokość zawieszenia środka elektrycznego to 43,40 m n.p.t. (anteny sektorowe) oraz 41,40 m n.p.t. (anteny radiolinii). Odwołania od decyzji z 21 września 2021 r. wnieśli K.W. oraz P.C., którym przysługuje własność nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji. Nieruchomość K.W. stanowi działka [...], która nie przylega ani do działki [...] ani [...], na których będzie realizowana inwestycja. Z kolei nieruchomość P.C. stanowiąca działkę [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką [...]. Obie działki należące odrębnie do każdego ze skarżących objęte są regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIX/276/17 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 30 listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy Kazimierz Dolny, w obrębach: Dąbrówka, Góry, Wylągi, Jeziorszczyzna (Dz. Woj. Lub. z 2018 r., poz. 227), przy czym działka nr [...] i działka [...] stanowią w planie miejscowym teren rolnictwa ([...]) oraz częściowo teren zabudowy mieszkaniowej ([...] i [...] działka [...], [...] działka [...]). Wojewoda Lubelski jako organ odwoławczy, uwzględniając treść przepisów planu miejscowego wskazał, że uznanie skarżących za strony niniejszego postępowania wymagałaby stwierdzenia, że sporna inwestycja wprowadza ograniczenia w zabudowie należących do nich działek, co nie ma miejsca. Działki skarżących nie są bowiem obecnie zabudowane, a zgodnie z ustaleniami planu, nie mogą być zabudowane na części znajdującej się w terenie [...], natomiast na częściach położonych w terenach [...] i [...] wysokość zabudowy nie może przekraczać 9,0 m. Ponadto Wojewoda stwierdził, że działki skarżących nie znajdują się w "miejscach dostępnych dla ludzi", o których mowa w obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448), zwanego dalej rozporządzeniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że gęstość mocy dla miejsc dostępnych dla ludności, przy częstotliwościach planowanych anten 800 MHz i 900 MHz wynosi odpowiednio 4 W/m2 i 4,5 W/m2. W oparciu o rysunki przedstawiające obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych (rysunki PEM 1, PEM 2, PEM 3, PEM 4), z których wynika, że zasięg sumaryczny dla obu rodzajów anten wynosi 6,02 m od anteny i występuje na wysokości nie mniejszej niż 42,0 m n.p.t. dla azymutu 0° i 42,4 m n.p.t. dla azymutów 155° i 260°. Organ odwoławczy ustalił, że obszary o wartościach pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych występują wyłącznie nad działkami inwestycyjnymi nr [...] i nr [...]. Wojewoda Lubelski, powołując art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym stwierdził, że obu odwołującym nie przysługuje status stron postępowania, albowiem inwestycja nie skutkuje ograniczeniem w zabudowie ich nieruchomości. W konsekwencji przesądzenia kwestii podmiotowych Wojewoda Lubelski nie rozpatrzył jako organ odwoławczy merytorycznie sprawy administracyjnej umarzając postępowanie odwoławcze. K.W. i P.C. zaskarżyli decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w odrębnych skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, nietrafnej w opinii skarżących, metodologii wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu i bezkrytycznego przyjęcia dokumentacji technicznej przedstawionej przez inwestora, wbrew negatywnej ocenie tej dokumentacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., II SA/Lu 777/20 , w sprawie dotyczącej decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji. W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462), naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra rodziny, pracy i polityki społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczne (Dz. U. z 2016 r. poz. 950), a także art. 121 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), zwanej dalej p.o.ś. w związku art. 38 i 39 Konstytucji RP poprzez lakoniczne stwierdzenie w decyzji, że pole elektromagnetyczne odpowiadające strefie pośredniej zagrożenia w środowisku pracy jest bezpieczne dla ludności. Skarga sformułowała ponadto zarzut naruszania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm.), zwanej dalej k.c., oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Skarga wskazywała również naruszenie przez Wojewodę Lubelskiego art. 2, 6 ust. 1 lit. a, 9 ust. 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., w zw. z art. 91 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez przyjęcie, że właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten w postępowaniu innym, niż odwoławczym od decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargi K.W. i P.C. wskazał, że nie podziela tego stanowiska w orzecznictwie, które do obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza automatycznie obszar tylko tych nieruchomości, na których (nad którymi) występują "miejsca dostępne dla ludzi", ustalane na podstawie danych zawartych w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym, w tym sumarycznego zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż dopuszczalne. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przy ustalaniu stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ powinien brać nie tylko te nieruchomości, na których znajdują się "miejsca dostępne dla ludzi", a więc takie, na których zaplanowano w projekcie budowlanym promieniowanie stacji bazowej o wielkościach przekraczających dopuszczalne normy, ale także te, które wymagały co najmniej rozważenia (namysłu) przez organ, czy nad ich powierzchnią ewentualnie może wystąpić takie promieniowanie. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18, w którym wskazano, że "już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe (..), bądź że nieruchomość znajduje się w zasięgu pola elektromagnetycznego emitowanego przez stację bazową telefonii komórkowej i konieczne jest sprawdzenie, czy na tym obszarze nie został przekroczony dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. (...) Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym - w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej - w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione". W konsekwencji Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie uznał, że nieruchomości skarżących (działki nr [...] i [...]) nie leżą w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej tylko z tego powodu, że w świetle danych przedstawionych przez inwestora, na ich nieruchomościach nie będą występować przekroczenia dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że obie wskazane działki leżą w sąsiedztwie nieruchomości objętych inwestycją (działka nr [...] przylega do działki nr [...], a działka nr [...] leży kilkadziesiąt metrów dalej) i zostały objęte dokumentacją budowlano-geodezyjną (plan sytuacyjny, załącznik 1, s. 134 projektu budowlanego), co świadczy o tym, że kwestia oddziaływania na te działki spornej stacji bazowej wymagała co najmniej wzięcia ich pod uwagę i dokonania (choćby pobieżnej) oceny tego oddziaływania. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy bezzasadnie pozbawił skarżących statusu stron postępowania, a w konsekwencji wadliwie umorzył postępowanie odwoławcze. W skardze kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracyjny drugiej instancji wadliwie uznał, że nieruchomości skarżących K.W. i P.C. o nr [...] i [...] nie leżą w obszarze oddziaływania inwestycji Spółki jako potencjalnie objęte jej oddziaływaniem, a tym samym bezzasadnie pozbawił ich statusu stron postępowania i umorzył postępowanie odwoławcze, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne znajdują się wyłącznie nad działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...], w związku z czym nie istnieje nawet potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji Spółki na nieruchomości skarżących, a Sąd nie wskazał w uzasadnieniu na żadne dowody, które by takie stanowisko uzasadniały. Ponadto organ odwoławczy, nie mając podstaw do badania prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, zobowiązany był przyjąć dane opracowane przez projektanta, na podstawie których obszar oddziaływania nie obejmował nieruchomości skarżących, a w konsekwencji nie można było uznać ich za strony, co zostało prawidłowo stwierdzone w zaskarżonej decyzji, niesłusznie uchylonej przez Sąd pierwszej instancji; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań i wytycznych w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że skarżącym przysługuje status strony, gdyż ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, podczas gdy zgodnie z dokumentacją techniczną sporządzoną przez uprawnionego projektanta nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, jak również bezpodstawne uznanie, że przymiot strony przysługuje również właścicielowi nieruchomości nieobjętej ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji, podczas gdy bycie stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę związanego z tego typu inwestycją wymaga wykazania, iż jest to inwestycja, która bezpośrednio wpływa na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi. Ponadto wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 24 marca 2025 r. K.W. wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zaprezentowano, w ocenie wnoszącego pismo, zbieżne z poglądami Sądu pierwszej instancji, podglądy dotyczące wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie znaczenia możliwości potencjalnego oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie jako przesłanki uznania statusu strony właścicieli nieruchomości dotkniętych takim potencjalnym oddziaływaniem. Wnioskiem złożonym do protokołu rozprawy w dniu 25 marca 2025 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym powołując się na swoje cele statutowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że o ile w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno oparte na podstawach dotyczących uchybienia przepisom postępowania, jak i prawa materialnego, to ich istota koncentruje się na zagadnieniu legitymacji K.W. i P.C. do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony. Obaj wymienieni skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w pobliżu lub bezpośrednim sąsiedztwie działek zainwestowanych, co oznacza, że ich status jako stron jest uwarunkowany wpływem przedmiotu postępowania na ich prawo własności do określonych nieruchomości. Należy wskazać, że kwestia stron postępowania o pozwolenie na budowę została uregulowana w sposób szczególny w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który wskazuje, że stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znaczenie wyrażenia "obszar oddziaływania obiektu" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, którego obecne brzmienie obowiązuje od 19 września 2020 r. W okolicznościach sprawy, z uwagi na to, że wniosek o pozwolenie na budowę w sprawie złożono przed zmianą omawianej regulacji – w dniu 12 sierpnia 2020 r. i nie było one zakończone w dniu 19 września 2020 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą nowelizującą, na potrzeby niniejszej sprawy prawnie relewantną wersją tego przepisu jest, stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej, ta która obowiązywała w dniu złożenia wniosku. W ten sposób wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" znaczy tyle co teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Jak wynika z powyższego sposób ustalania obszaru oddziaływania abstrahuje w istocie od kwestii fizycznego sąsiedztwa nieruchomości. Wzajemne położenie nieruchomości, stanowiąc jedną z okoliczności faktycznych sprawy, nie determinuje oddziaływania mającego znaczenie prawne, albowiem o tym oddziaływaniu decyduje kontekst obowiązujących w systemie norm prawnych. Metodologia ustalania obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wymaga zatem w pierwszej kolejności identyfikacji regulacji prawnych (przepisów odrębnych), które skutkują wpływem i to wpływem ograniczającym na rozumiane szeroko uprawnienie do zagospodarowania (wykorzystania, urządzenia) nieruchomości związane z określonym obiektem. Co istotne, nie można oczywiście tego obszaru wyznaczyć abstrakcyjnie, albowiem tak rozumiany obszar oddziaływania obiektu może zostać wyznaczony wyłącznie w kontekście konkretnych okoliczności sprawy, w szczególności określonych cech charakterystycznych, właściwości, funkcji zamierzenia budowlanego. Tylko pełne, miarodajne i skonkretyzowane ustalenia faktyczne obejmujące wyżej wskazane okoliczności pozwalają na wytyczenie wokół danego obiektu stanowiącego przedmiot inwestycji obszarów zdeterminowanych określonymi zakazami i nakazami wynikającymi z przepisów prawa. Konkretyzacja cech obiektu budowlanego stanowiącego zamierzenie budowlane musi odbywać się przede wszystkim na podstawie sporządzonej zgodnie z prawem kompletnej dokumentacji dotyczącej obiektu przedstawionej przez inwestora, który kształtuje zamierzenie budowlane będące przedmiotem postępowania. Wymóg odniesienia się do konkretnych i zadanych cech obiektu oznacza nie tylko krytyczną ocenę tego, co wskazuje inwestor, ale również wyłączenie możliwości przypisywania obiektowi cech lub form oddziaływania, które nie są oparte na danych wskazanych w dokumentacji lub zgoła opartych wyłącznie na spekulacji sprzecznej z cechami zamierzania inwestycyjnego scharakteryzowanymi w projekcie budowlanym. Powyższe zapatrywanie odzwierciedlono w wiążącej wypowiedzi zawartej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, stwierdzającej, że "(...) nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji". Sąd pierwszej instancji, przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18, twierdzi, że do zakwalifikowania nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu i tym samym przyznania właścicielowi takiej nieruchomości statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, którego przedmiotem jest ten obiekt, wystarczy sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania. Sama bowiem konieczność sprawdzenia stopnia i zgodności z prawem tego oddziaływania stanowi przesłankę udziału zainteresowanych w postępowaniu jako strony. Skarga kasacyjna formułuje z kolei stanowisko, że ocena oddziaływania nie może być oderwana od dokumentacji dotyczącej obiektu przedstawionej przez inwestora. Jeżeli zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że obszary o poziomach pól elektromagnetycznych nie występują poza terenem inwestycyjnym, to nie ma nawet potencjalnej możliwości szkodliwego oddziaływania, tym bardziej, że organ odwoławczy nie ma możliwości kwestionowania prawidłowości sporządzenia przez uprawnione osoby projektu budowlanego. W okolicznościach sprawy, o ile teza wyłączająca generalnie uprawnienia organów odwoławczych do oceny prawidłowości projektu jest nietrafna, to w istocie trudno odmówić racji skarżącej kasacyjnie, która kwestionuje możliwość przypisania obiektowi oddziaływania w oparciu li tylko na spekulacji oderwanej od dokumentacji wskazanej przez inwestora i sporządzonej przez uprawnione osoby. Skoro z przedstawionych przez inwestora dokumentów, nie budzących wątpliwości metodologicznych wynika, że obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych występują wyłącznie nad działkami objętymi inwestycją (nr [...] i [...]), to ustalenie obszaru oddziaływania na inne działki nie może opierać się wyłącznie na spekulacji oderwanej od tych danych. W szczególności obszaru oddziaływania obiektu nie wyznaczają obawy skarżących o dochowanie dopuszczalnych oddziaływań czy zainteresowanie w przestrzeganiu przez inwestora dopuszczalnych norm na etapie użytkowania obiektu, a tym bardziej sama konieczność "pobieżnego" sprawdzenia oddziaływań obiektu w postępowaniu administracyjnym. Wbrew stanowisku Sądu a quo, argumentów przemawiających na rzecz ustronnienia skarżących sąsiadów nie dostarcza również mapa z zaznaczonymi miejscami wiercenia, dokumentująca badania podłoża gruntowego służące wyłącznie jako materiał do sporządzenia opinii geotechnicznej na potrzeby przedmiotowej inwestycji (s. 134 projektu budowlanego). Ujawnienie działek skarżących na wskazanej mapie nie świadczy o objęciu ich obszarem oddziaływania inwestycji, a jest jedynie naturalną konsekwencją ich położenia w sąsiedztwie terenu inwestycji, na którym zlokalizowano odwierty badawcze. Skoro w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor przedłożył dokumentację projektową, z której płyną jednoznaczne wnioski, że ponadnormatywny zasięg pola elektromagnetycznego stacji bazowej występuje wyłącznie na działkach zainwestowanych to należało uznać, że skarżący (odwołujący się) nie posiadają statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak o tym orzekł organ drugiej instancji umarzając postępowanie. Z dołączonych do projektu budowlanego stacji bazowej kwalifikacji środowiskowej wynika, że zasięg oddziaływania dla obu rodzajów anten wynosi 6,02 m od wieży antenowej i występuje na wysokości nie mniejszej niż 42,0 m n.p.t. dla azymutu 0° i 42,4 m n.p.t. dla azymutów 155° i 260°. Obszary pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne znajdują się wyłącznie nad działkami zainwestowanymi nr [...] i [...]. Przekroczenia normatywów pól elektromagnetycznych nie występuje nad działkami nr [...] i [...]. Dla uznania skarżących za strony konieczne byłoby stwierdzenie, że inwestycja wprowadza realne ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie ich działek. Tymczasem prawidłowo poczyniona przez organ odwoławczy konfrontacja stanu faktycznego i prawnego działek skarżących, w tym ich statusu planistycznego, z którego wynika na terenach rolnych [...] zakaz zabudowy, a na terenach mieszkaniowych [...] i [...] zabudowa o maksymalnej wysokości do 9,0 m, z charakterystyką inwestycji, w tym z zakresem jej projektowanego oddziaływania pól elektromagnetycznych, uzasadniała stwierdzenie o braku generowania przez nią ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżących. Źródeł tych ograniczeń nie mogły dostarczyć ani przepisy art. 121 pkt 1 i 2 p.o.ś. ani § 11 ust. 1 i 2 pkt 1 i § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, skoro odnoszą się one do ochrony przed ponadnormatywnym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych oraz określają warunki lokalizacji zabudowy w obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pól elektromagnetycznych, którego nie przewiduje na działkach skarżących dokumentacja projektowa inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu Sądu pierwszej instancji, w którym uznaje za niebudzące wątpliwości stanowisko, że w okolicznościach sprawy przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są regulacje dotyczące treści prawa własności (art. 140 k.c.) i regulacje prawa sąsiedzkiego dotyczące immisji pośrednich (art. 144 k.c.). Wskazane przepisy wyrażają ustawowe wyznaczniki treści i granic własności, które kształtują konkretny model własności jako prawa podmiotowego. Tym samym regulacje te, nie tyle ograniczają abstrakcyjnie pojmowaną własność, co ją kształtują w polskim systemie prawnym. Regulacje kształtujące treść i granice prawa właściciela, w tym w zakresie jego zagospodarowania, nie mogą stanowić jednocześnie przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. Ograniczenie w zagospodarowaniu, o którym mowa w tym przepisie, to pomniejszenie modelowych uprawnień właścicielskich ukształtowanych omawianymi przepisami prawa cywilnego. Innymi słowy skoro art. 140 k.c. i 144 k.c. wyznaczają granice i treść własności jako prawa podmiotowego to nie mogą stanowić ograniczenia tego prawa współkształtowanego przez te regulacje. Dodatkowo należy zauważyć, że roszczenia i uprawnienia związane z prawem sąsiedzkim należą do sfery prawa cywilnego, a spory z tym związane należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że z uwagi na to, że przepisy prawa cywilnego kształtujące prawo własności odwołują się do klauzul generalnych i zwrotów nieostrych, kryteria wyboru nieruchomości obejmowanych przez organ obszarem oddziaływania są na tyle elastyczne, że dopuszczają do objęcia takim obszarem również tereny, które potencjalnie mogą być objęte takim oddziaływaniem. Tego rodzaju wykładnia jest nie tylko niespójna z celem przepisów kształtujących prawo własności, ale przede wszystkim z samym brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który wymaga, aby skutkiem zastosowania przepisów odrębnych było "wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu", a nie tylko potencjalna możliwość takiego skutku, przy założeniu warunków niewynikających z akt sprawy. Obszar oddziaływania obiektu stanowi zatem kategorią prawną kształtowaną zgodnie z definicją ustawową określonymi, odrębnymi przepisami prawa, które ograniczają normatywnie prawo do zagospodarowania określonej nieruchomości z uwagi na obiekt będący przedmiotem inwestycji, przy czym to ograniczenie prawa mierzone jest w stosunku do zakresu pełnych praw właścicielskich, współkształtowanych przez obowiązujące przepisy k.c. określające treść i granice tego prawa. Tak rozumiany obszar oddziaływania nie jest zatem wyznaczany poprzez dowolną w istocie ocenę, że istnieje możliwość immisji pośrednich w postaci pól elektromagnetycznych przekraczających dopuszczalne poziomy, ale powinien być wynikiem oceny, czy określony przez inwestora obiekt zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, w skonkretyzowanym tam układzie parametrów, będzie oddziaływał, w tym poprzez immisje pośrednie, w taki sposób, który wpłynie z uwagi na określone normy prawne na uprawnienia właściciela do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie ze swoją wolą. W okolicznościach sprawy przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do identyfikacji takiego wpływu, w szczególności w kontekście obecnego i prawnie możliwego zagospodarowania nieruchomości obu skarżących. Ani odległość ani wysokość obszaru występowania ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych nie pozwalają na stwierdzenie takiego wpływu obiektu na zagospodarowanie nieruchomości skarżących, który kreowałby ich interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się z kolei do prezentowanych przez skarżącego w piśmie procesowym oraz w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji orzeczeń sądów administracyjnych, w których odnoszono się do metodologii ustalania kręgu stron postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przywołane orzeczenia, w których zajęto odmienne stanowisko od prezentowanego wyżej, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Orzeczenia sądu nie stanowią źródła prawa w polskim systemie prawnym, a zawarte w nich stanowisko stanowi jedynie pewien pogląd, którym nie jest związany Sąd w innej sprawie (tak wyrok NSA z 27 listopada 2015 r., II OSK 793/14). Jak wskazano wyżej ocena obszaru oddziaływania obiektu zawsze wymaga skonkretyzowanego odniesienia do okoliczności faktycznych sprawy i jest nimi uwarunkowana, co oznacza ograniczoną możliwość sięgania wprost do poglądów formułowanych na tle innych okoliczności faktycznych. Podsumowując należy wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawach naruszenia prawa materialnego okazały się usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z powodu przeszkód podmiotowych związanych z brakiem statusu strony postępowania, winien był stosownie do art. 151 p.p.s.a. oddalić obie skargi. Powyższe stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z przepisami Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998, w tym z art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 6 ust. 1 lit. a Konwencji każda ze stron ma stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I. Planowana inwestycja nie została w pkt 1 - 19 tego załącznika wymieniona. Z kolei pkt 20 załącznika rozszerza zastosowanie Konwencji na "wszelką działalność nieujętą w ustępach 1-19 tam, gdzie w ramach procedur oceny wpływu na środowisko, z mocy krajowego porządku prawnego, przewidziany jest udział społeczeństwa". Jednakże kontrolowana decyzja orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie pozwolenia na budowę, a nie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Abstrahując nawet od tego, w art. 9 Konwencji, w odniesieniu do procedury dostępu do wymiaru sprawiedliwości, następuje odwołanie do reguł ustanowionych w krajowym porządku prawnym. Art. 9 ust. 2 Konwencji precyzuje, że określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego, które w odniesieniu do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostały wyżej wyjaśnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi. Przy tym wskazać należy, że wbrew zarzutom kasacyjnym uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera wszystkie elementy tam określone, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut ten nie jest skutecznym instrumentem zwalczania przyjętego przez Sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni bądź zastosowania przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stosownie do brzmienia art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, oceniając zasadność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, należy rozważyć, czy za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu przemawia interes społeczny (tak w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r., II GZ 55/09, w uzasadnieniu którego stwierdzono m.in., że "(...) powinność działania w interesie publicznym organizacji społecznej wynika już z samej istoty tej organizacji. W rezultacie należy uznać, że sąd administracyjny, rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek takiej organizacji o dopuszczenie jej do udziału w sprawie dotyczącej innego podmiotu, powinien badać, czy udział ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania, to jest zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający daną sprawę więc, niezależnie od mniej lub bardziej szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, ma prawo badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że udział w charakterze uczestnika w niniejszym postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] nie leży w interesie społecznym, gdyż nie służy społecznej kontroli postępowania przed sądem administracyjnym, lecz partykularnym interesom prywatnym skarżących. Z akt administracyjnych wynika, że Z.G., osoba uprawniona do reprezentowania wskazanego Stowarzyszenia, był pełnomocnikiem skarżących w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym wiąże się z obowiązkiem działania w interesie prywatnym skarżących. Występowanie w roli pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym i działanie w interesie prywatnym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że rzeczywistym powodem zgłoszenia udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest nie społeczna kontrola w interesie publicznym postępowania przed sądem administracyjnym, lecz partykularny interes mocodawców Z.G., których stanowisko może w ten sposób być prezentowane w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z pominięciem ograniczeń w zakresie kategorii podmiotów mogących być pełnomocnikami stron w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 35 p.p.s.a.). Z uwagi na wskazane wyżej związanie w niniejszej sprawie osoby reprezentującej Stowarzyszenie z interesem prywatnym skarżących, występowanie jej w sprawie jako rzecznika interesu publicznego jest nieusprawiedliwione w świetle art. 33 § 2 w zw. z 193 p.p.s.a. Takie stanowisko w tożsamej kwestii w odniesieniu do wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zajęto już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r., II OSK 1642/19). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) obciążając nimi w równej wysokości każdego ze skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki.