II OSK 1609/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 497/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 15 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 497/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 15 marca 2018 r. nr ... w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W skardze kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 45 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75, art. 107 §1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek wadliwego wykonania przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, wobec błędnej oceny działań organu administracji publicznej przez: i. niedostrzeżenie i nieuwzględnienie błędów proceduralnych organu administracji publicznej naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w efekcie dokonanie dowolnej oceny dowodów, ii. niezauważenie, że zaskarżone postanowienie nie zawierało wyczerpującego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwiło jego kontrolę (art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a.), iii. uznanie przez WSA w Lublinie za nieistotne i nie mające wpływu na wynik sprawy naruszenia których w toku postępowania dopuścił się organ II instancji, tj.: 1. naruszenie art. 138 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia przy braku podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia postępowania we wskazanym trybie z uwagi na fakt, ze przedmiotem postępowania są roboty, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę a co za tym idzie zastosowany tryb art. 48 ustawy Prawo budowalne nie jest prawidłowy, 2. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, iż instalacja urządzeń przez Spółkę wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i wydanie postanowienia w sytuacji gdy w toku postępowania z dowodów w nim ustalonych nie wynika aby roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez niedziałanie przez organy obu instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. uznanie, iż zrealizowana przez A. roboty budowlane wymagały dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 4. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez uznanie przez organ II instancji jako prawidłowego jego zastosowania przez organ I instancji, czyli bezpodstawne uznanie że miała miejsce aktywność objęta zasięgiem przedmiotowego przepisu, tj. wykonano budowę wymagającą uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy inwestycja której dotyczy postępowanie korzystała z wyłączenia spod takiego obowiązku na mocy przepisów zawartych w art. 29 ust. 2 w zw. z art. 30 ustawy Prawo budowlane tj. dotyczyła zainstalowania na istniejącym obiekcie urządzeń wraz z konstrukcjami wsporczymi tj. przeprowadzone roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, 5. art. 48 ust. 3 oraz 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) przez zastosowanie i nałożenie na Spółkę obowiązków oraz opłaty legalizacyjnej, gdy inwestycja zrealizowana przez A. nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie brak jest podstawy nie tylko dla ustalenia takiej opłaty, ale również dla prowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane; 6. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane przez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja w postaci zainstalowania urządzenia w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej zrealizowana przez A. nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji; 7. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) przez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez A. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów; 8. naruszenia art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; 9. naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania gdyż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze - i w konsekwencji uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego, nie spełnia wymogu dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (wbrew regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W obu przypadkach powyższe było konsekwencją naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenia te opisane zostały w punkcie a) powyżej; c. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku nr 153 poz. 1269 ze zm., zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie uchylił ich orzeczenia i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania; d. naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy istniały ku temu uzasadnione podstawy, co jest rezultatem przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy gdyż postępowanie prowadzone przez organy jest już od chwili jego wszczęcia bezprzedmiotowe jako prowadzone dla stanu faktycznego, który nie jest objęty swym zasięgiem treścią art. 48 ustawy Prawo budowlane skutkiem czego wtórna kwestia nałożenia opłaty legalizacyjnej również nie powinna być rozpatrywana przez organy czego nie dostrzegł Sąd Administracyjny; zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 4 marca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.1842 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej i oddalił skargę, jako niezasadną na podstawia art. 151 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego, koncentrują się wyłącznie na kwalifikacji prawnej robót budowlanych związanych z przedmiotową stacją bazową telefonii komórkowej oraz zastosowanym trybie ich legalizacji. Mianowicie skarżąca Spółka zarzuciła, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego, dotyczące instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej na obiekcie (o wysokości nie przekraczającej 3 m), a więc robót budowlanych, które nie wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, podczas gdy organy nadzoru budowlanego zastosowały tryb legalizacji właściwy dla obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie (bez pozwolenia na budowę), przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu dotyczącego art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną kontrolowanych w sprawie postanowień w przedmiocie ustalonej opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się zatem do stanowiska skarżącej Spółki wyrażonego w podstawach kasacyjnych stwierdzić należy, że jest ono całkowicie bezzasadne. Mianowicie podkreślić należy to, że zaskarżony wyrok jest kolejnym orzeczeniem Sądu Wojewódzkiego wydanym w sprawie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wykonanej na dachu budynku, a postanowienia rozstrzygające o opłacie legalizacyjnej wydane zostały w następstwie postanowienia kasacyjnego WJNB z 20 listopada 2017 r., które było kontrolowane wcześniejszym wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 53/18. W wymienionym wyroku, którym oddalono skargę A. Spółki z. o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu kościoła bez wymaganego pozwolenia budowlanego, podlega legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W takim stanie sprawy organy nadzoru budowlanego w dalszym toku przedmiotowego postępowania, jak również Sąd Wojewódzki rozpoznający skargę złożoną od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 marca 2018 r., orzekały w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 53/18. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie był przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sąd Wojewódzki, kierując się treścią wymienionego przepisu, zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwalifikacja prawna przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej – jako obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę – przesądzona została w wyroku II SA/Lu 53/18, a w konsekwencji wiążące były również wskazania co do zastosowania w sprawie trybu z art. 48 Prawa budowlanego. W rezultacie rzeczą Sądu Wojewódzkiego było w niniejszym postępowaniu zweryfikowanie dalszych przesłanek wydanego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Sąd Wojewódzki zawarł w uzasadnieniu ocenę co do zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi, co warunkowało jego legalizację, po uprzednim dokonaniu opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustalona została postanowieniem PINB z 11 stycznia 2018 r. W związku z brakiem zarzutów dotyczących podstawy prawnej kwestionowanych postanowień w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie podlegało weryfikacji. Skoro nie został w skardze kasacyjnej podniesiony zarzut naruszenie art. 153 p.p.s.a., to również wnioskowanie co do mocy wiążącej wyroku w sprawie II SA/Lu 53/18 nie zostało podważone. W szczególności należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie powołano żadnych okoliczności, pozwalających na odstąpienie od oceny prawnej zawartej we wcześniejszym wyroku. Tym samym nieskuteczne okazały się wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie dotyczyły wyłącznie kwestii rozstrzygniętych w poprzednim wyroku z 25 kwietnia 2018 r. Dodać również trzeba, że omówione szeroko w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nowelizacje w zakresie art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego nie mogły mieć wypływu na ocenę kwalifikacji prawnej przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż powinnością organu nadzoru budowlanego było zastosowanie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania, przy uwzględnieniu wykładni zawartej w wyroku z 25 kwietnia 2018 r. II SA/Lu 53/18. Dla porządku wskazać ponadto należy, że dla rozpoznania sprawy w postępowaniu kasacyjnym nie miała znaczenia podana przez skarżącą Spółkę okoliczność sprzedaży "części pasywnej stacji bazowej telefonii komórkowej", w sytuacji gdy nabywca nie stał się uczestnikiem postępowania sądowego w trybie art. 33 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym trzeba, że sprawa dotyczy postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, której uiszczenie nie jest obowiązkowe, gdyż to podmiot uprawniony zdecyduje o jej zapłaceniu, o ile będzie chciał doprowadzić do legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstawa podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 1