II OSK 160/13

Dnia 24 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 318/12 w sprawie ze skargi K. B. i R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 września 2012 r., sygn.. akt II SA/Gd 318/12 oddalił skargę K. B. i R. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Skarżący w 2008 r. zgłosił zamiar budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w Sopocie. Prezydent Miasta Sopotu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] zgłosił sprzeciw w sprawie planowanych robót budowlanych, wskazując na sprzeczność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym wprowadzono zakaz umieszczania reklam na budynkach. Wojewoda Pomorski decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. uchylił powyższą decyzję oraz wniósł sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że wprowadzonego planem zakazu nie stosuje się do reklam umieszczonych na budynkach na okres do 3 lat, pod warunkiem przeznaczenia w sposób udokumentowany środków uzyskanych z ich ekspozycji na cele remontu elewacji tych budynków, a inwestor przedłożył oświadczenie o przekazaniu dochodów z reklamy na remont i rozbudowę obiektu. Organ jednocześnie stwierdził, że z uwagi na wielkość reklamy i możliwość jej oddziaływania na konstrukcję pawilonu, inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Prezydent Miasta Sopotu decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego urządzenia reklamowego, ponieważ roboty budowlane zostały przez inwestora wykonane przed złożeniem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na montażu stalowej konstrukcji wsporczej i "display’a ledowego", na dachu pawilonu. Oględziny przeprowadzone przez organ nadzoru w dniu [...] lutego 2009 r. potwierdziły zamontowanie przedmiotowej konstrukcji na dachu pawilonu. Na attyce budynku oparto i zakotwiono cokół konstrukcyjny wykonany z kształtowników stalowych o przekroju dwuteowym. Na cokole zamontowano ramę z cienkościennych elementów stalowych tworzących kratownicę przestrzenną. Na uzyskanym ruszcie o szerokości 5,54 m i wysokości 4,3 m zamontowano poszczególne ekrany LCD w układzie 4 rzędów i 4 kolumn o łącznych wymiarach powierzchni reklamowej 5,12 m x 3,84 m. Całkowite wymiary powstałej konstrukcji wynoszą odpowiednio: długość konstrukcji z cokołem - 6,10 m, szerokość konstrukcji z cokołem - 5,35 m, wysokość konstrukcji z cokołem - 5,25 m. Ustalono, że inwestorem urządzenia reklamowego jest skarżący. Organ ocenił, że stalowa konstrukcja wsporcza wraz z ekranem reklamowym, tworzą urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a jego realizacja wymagała dokonania zgłoszenia. W decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Pomorski wskazał na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na możliwość oddziaływania urządzenia na konstrukcję pawilonu. Organ stwierdził, że wykonywanie takich robót bez wymaganego zgłoszenia, bądź bez pozwolenia na budowę, stanowi przypadek przewidziany w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, iż brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wykonane roboty budowlane naruszają bowiem ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "południowej części pasa przykolejowego" zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Sopotu Nr XXXIV/573/2006 z dnia 27 stycznia 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Pomorskiego z 2006 r. nr 59, poz. 1203) działka, na której usytuowane jest przedmiotowe urządzenie reklamowe położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] nr terenu [...]. W punkcie [...] karty terenu [...] ustalono zakaz stosowania reklam stałych na obiektach budowlanych i reklam wolnostojących. W § 3 ust. 1 pkt 10 uchwały wskazano, że określenie reklama stała na obiektach budowlanych lub wolnostojąca oznacza między innymi takie rodzaje reklam jak ekran reklamowy (np. billboard, baner, transparent), oświetloną planszę lub kaseton, przy czym określenia "reklama stała" nie stosuje się do reklam umieszczonych na budynkach na okres do 3 lat, dopuszczonych pod warunkiem przeznaczenia w sposób udokumentowany środków uzyskanych z ich ekspozycji na cele remontu elewacji tych budynków. Organ wskazał, że od momentu zainstalowania przedmiotowego urządzenia reklamowego na dachu pawilonu upłynął już okres 3 lat. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest możliwości doprowadzenia urządzenia reklamowego do zgodności z planem miejscowym (np. poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych). Od decyzji organu I instancji dwa odrębne, jednakowo brzmiące odwołania złożyli oboje skarżący. Skarżący wnieśli o jej uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia złożonego przez nich wniosku o usunięcie naruszenia interesu prawnego wnioskodawcy w treści uchwały Rady Miasta Sopotu nr XXXIV/573/2006 z dnia 27 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części pasa przykolejowego w Sopocie, poprzez wykreślenie z jego treści § 3 ust.1 pkt 10, precyzującego definicję reklamy z czasowym ograniczeniem jej umieszczenia na okres do 3 lat. Jednocześnie strony wskazały na różnicę semantyczną pomiędzy wyrażeniem "umieszczanych" w treści ww. uchwały a "umieszczonych" i stwierdziły, że przekroczenie terminu 3 lat ekspozycji reklamy nie pociąga za sobą uznania jej za umiejscowioną wbrew zapisom uchwały, jeżeli intencją inwestora była 3-letnia ekspozycja, a w dalszym ciągu deklaruje on chęć przeznaczania uzyskanych środków na cele remontowe elewacji, gdyż miejscowy plan nie wprowadza warunku jednorazowej 3-letniej ekspozycji ani interwału czasowego pomiędzy jednym i drugim okresem jej trwania. Odwołujący się wskazali, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje konsekwencji przekroczenia okresu ekspozycji reklamy, a Prawu budowlanemu nieznane jest zgłoszenie zamiaru budowy urządzenia reklamowego na okres 3 lat, obwarowane warunkiem celowego przeznaczenia uzyskanych z reklamy środków pieniężnych, zatem właściwy organ nie mógłby udzielić pozwolenia na budowę bądź wydać je bez ograniczenia czasowego i bez warunku przeznaczenia uzyskanych środków na potrzeby inwestycyjne nieruchomości, bo w przeciwnym razie wykroczyłby poza nadane mu ustawą kompetencje. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję, podzielając ocenę prawną w niej wyrażoną. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, żądając jej uchylenia. Skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ich wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. o usunięcie naruszenia interesu prawnego, poprzez wykreślenie z miejscowego planu zagospodarowania tej części Sopotu zapisów definiujących pojęcie reklamy oraz czasowe ograniczenie ich stosowania na okres do 3 lat. W uzasadnieniu skargi wskazano, że karta terenu nr [...], którą objęta jest działka nr [...], przewiduje w pkt 8.4 zakaz umieszczania reklam. Stosuje się jednak wyłączenie do zakazu umieszczania reklam z § 3 ust. 1 pkt 10 uchwały. W treści § 3 pkt 10 planu wyłączono z ogólnego zakazu te urządzenia reklamowe, które umieszczane są na budynkach na okres 3 lat pod warunkiem przeznaczenia w sposób udokumentowany środków uzyskanych z ich eksploatacji na cele remontu elewacji tych budynków. Skarżący stwierdzili, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie pozostaje w sprzeczności z zapisami planu miejscowego. Reklama była umieszczona na okres 3 lat, a środki pozyskane z jej eksploatacji przekazane zostały na potrzeby remontowe elewacji nieruchomości. Podkreślono, że intencją inwestora było umieszczenie reklamy na okres 3 lat i to winno mieć kluczowe znaczenie w sprawie. Upływ okresu 3-letniego ekspozycji reklamy nie powoduje, że pozostaje ona w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli inwestor nadal deklaruje chęć przekazywania uzyskanych środków na cele remontowe elewacji. Według skarżących mogą oni eksponować reklamę na kolejny okres 3 – letni. Skarżący wskazali, że miejscowy plan zagospodarowania wprowadził zakaz reklam, który nie jest zgodny z obowiązującym prawem, w tym prawem budowlanym. Wprowadza bowiem ograniczenia czasowe w budowie obiektów budowlanych nieznane prawu budowlanemu. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd wskazał, że teren, na którym znajduje się ww. działka decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1979 r. wpisany został do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno – krajobrazowy miasta Sopotu pod nr [...] (obecnie nr [...]). Inwestor przez wykonaniem robót budowlanych obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Brak tego pozwolenia uzasadniał wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, w ramach którego bada się m.in. zgodność obiektu z planem miejscowym. Sąd podzielił argumentację organu co do ustanowionego na tym terenie zakazu umieszczania reklam stałych na obiektach budowlanych i reklam wolnostojących oraz co do wyjątku od tej zasady, dotyczącego mniej, niż trzyletniego okresu ekspozycji reklamy oraz przeznaczenia środków z niej pochodzących na remont elewacji tych budynków. Przedmiotowa reklama została samowolnie zamontowana w dniu [...] grudnia 2008 r. i w dacie wydawania kwestionowanych decyzji w przedmiocie rozbiórki nadal tam znajdowała się. Okres, na który reklama ta została umieszczona na dachu budynku przekroczył okres 3 lat. W tych okolicznościach organy zasadnie uznały, że nie ma możliwości prawnych doprowadzenia umieszczonej reklamy do stanu zgodnego z prawem, z powodu jej sprzeczności z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeciwna, proponowana przez skarżących interpretacja, dopuszczająca powtarzanie okresów 3-letnich, pozbawiałaby sensu ustanowienie ograniczenia czasowego, które w rzeczywistości utraciłoby moc obowiązującą i doprowadziło do wyłączenia stosowania ogólnej reguły zakazu zamieszczania reklam. Podnoszone przez skarżących wątpliwości, co do ważności zapisu § 3 ust. 1 pkt 10 planu, wprowadzającego 3-letnie ograniczenie czasowe możliwości zamieszczenia reklamy jak i braku spójności z uregulowaniami przepisów Prawa budowlanego, nie mają w ocenie sądu znaczenia dla zaopatrzenia sprawy. Ewentualna nieważność tego zapisu planu, wykluczyłaby bowiem w ogóle możliwość realizacji reklam na tym obszarze, z uwagi na ustanowioną w planie generalna regułę zakazu umieszczania reklam na tym terenie. Stwierdzenie nieważności zapisu § 3 ust. 1 pkt 10 uchwały w części wyłączającej spod pojęcia reklamy, reklamy umieszczonej na okres do 3 lat, pod warunkiem przeznaczenia uzyskanych w ten sposób środków na remont elewacji budynku, wywarłoby skutek w postaci sprzeczność inwestycji z planem z uwagi na ogólny zakaz realizacji urządzeń reklamowych na tym obszarze. W sprawie brak było - zdaniem sądu - podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, z uwagi na wystąpienie przez skarżących z żądaniem usunięcia naruszenia prawa w uchwale o planie zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie §3 ust. 1 pkt 10 planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, iż przepis ten ogranicza możliwość ekspozycji reklamy na budynku położonym w obrębie zastosowania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego na okres 3 lat jedynie jednokrotnie, przez co uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiadała prawu; - prawa procesowego, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wstrzymania biegu postępowania poprzez jego zawieszenie do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi skarżących na uchwałę Rady Miasta Sopotu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jej postanowień §3 ust. 1 pkt. 10 planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy rozstrzygnięcie tego postępowania wskazywałoby na istnienie podstawy prawnej podjętej przez organ administracyjny zaskarżonej decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że interpretacja prezentowana przez sąd dotycząca możliwości wielokrotnego umieszczania reklam oraz przeznaczenia uzyskanych dzięki ich ekspozycji funduszy jest nietrafiona i stawia właścicieli nieruchomości w nierównym położeniu. Sąd powinien był zawiesić postępowanie: Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj § 3 ust.1 pkt 10 planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na błędnej jego wykładni poprzez uznanie, że przepis ten ogranicza możliwość ekspozycji reklamy na jednokrotny okres 3 letni, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny, a wykładnia powołanego przepisu dokonana przez organy i Sąd I instancji jest prawidłowa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie kartą terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] ( zgodnie z § 3 ust.1 pkt 12, karta terenu to zbiór przepisów szczegółowych niniejszej uchwały odnoszących się do terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi) tj.pkt 8.4 na obszarze tym wprowadzono "zakaz stosowania reklam stałych na obiektach budowlanych i reklam wolnostojących". Ten zakaz stosowania reklam spowodowany jest między innymi faktem, teren ten został wpisany do rejestru zabytków jako zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta Sopotu pod nr [...] ( obecnie nr [...]). Wyjątek od zasady zakazu stosowania reklam stałych przewiduje powoływany przepis planu tj § 3 ust.1 pkt 10. Zgodnie z tym przepisem "określenie reklama stała nie stosuje się do reklam umieszczanych na budynkach na okres do 3 lat, dopuszczonych pod warunkiem przeznaczania w sposób udokumentowany, środków uzyskanych z ich ekspozycji, na cele remontu elewacji tych budynków". Z treści § 3 ust.1 pkt 10 jednoznacznie wynika, że wyjątek od zasady zakazującej umieszczania reklam stałych na obiektach budowlanych dotyczy reklamy umieszczonej na budynku na okres do 3 lat, przy spełnieniu warunku wynikającego z tego przepisu. To sformułowanie "na okres do 3 lat" jednoznacznie wskazuje, że nie został określony minimalny czas na jaki może być umieszczona reklama natomiast został określony maksymalny czas i wynosi on 3 lata. Po upływie 3 lat reklama zgodnie z prawem nie może już pozostać na budynku, niezależnie od dalszego zamiaru przeznaczania środków uzyskanych z jej ekspozycji na cele remontu elewacji budynku. Taka treść § 3 ust.1 pkt 10 planu wynika wprost nie tylko z wykładni językowej tego przepisu, ale jest zgodna z wykładnią systemową pozostałych przepisów planu. Proponowana przez skarżącego wykładania spowodowała by, że wprowadzony zakaz umieszczania reklam stałych na budynkach zostałby wyłączony, jeżeli tylko środki uzyskiwane z reklam przeznaczane były na odnowę elewacji. Niezasadny jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawieszenie przedmiotowego postępowania w sytuacji gdy skarżący wnieśli skargi na uchwałę Rady Miasta Sopotu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie jej postanowień §3 ust. 1 pkt. 10 planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podał, że ma na uwadze naruszenie art.125 § 1 ust 1 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku zasadnie wskazał, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania, albowiem nie zostały spełnione przesłanki z art.125 §1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny, bowiem ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji wydanego w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, należy uznać, iż rozstrzygnięcie sprawy w niniejszym postępowaniu nie będzie zależało od wyniku postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w sprawie skargi na §3 ust. 1 pkt. 10 planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana okoliczności sprawy po wydaniu zaskarżonego orzeczenia nie może mieć bowiem wpływu na jego prawidłowość. W związku z czym, nie było zasadne zawieszenie postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie doszło do naruszenia art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.