II OSK 1595/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 738/23 w sprawie ze skargi J.K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.K. na rzecz Gminy W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 738/23 oddalił skargę J.K. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy W. z [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie [...] (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji kontrolując zaskarżony plan miejscowy uznał, że nie narusza on prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Podkreślono, że gmina działając w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego prawidłowo wyważyła interes publiczny i prywatny interes skarżącego. W ocenie Sądu wprowadzone w planie ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącego oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], wynikające z bliskiego sąsiedztwa lotniska oraz z wiążących ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., były uzasadnione i nie naruszały zasady proporcjonalności. Studium dla przedmiotowego terenu przewidywało funkcję rolniczą z rezerwą pod tereny mieszkaniowe, uzależniając jej uruchomienie od spełnienia szeregu warunków, które do dnia rozpatrywania skargi nie zostały spełnione. W konsekwencji Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty stanowią jedynie polemikę z prawidłowymi ustaleniami planu. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 1 i 5 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.) w zw. z art. 147 § 1 Ppsa oraz art. 151 Ppsa, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, iż bliżej nieokreślone materiały miałyby uzasadniać wprowadzenie na działce skarżącego niemal całkowitego zakazu zabudowy, gdy tymczasem w aktach sprawy brak takich materiałów (Gmina takowych nie dostarczyła), a nadto Sąd nie wskazał, o jakie konkretnie materiały miałoby chodzić i co konkretnie miałoby z nich wynikać, co powoduje, że ustalenia Sądu w tym zakresie są ogólnikowe, dowolne oraz gołosłowne, 2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 175 § 1, art. 178 § 1 i art. 87 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Pb) w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z Nr 16, poz. 93 ze zm.) w zw. z art. 1, art. 3 oraz rozdział 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, dalej uogrl), które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) i art. 1 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej upzp) w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa - w wyniku oddalenia skargi z uwagi na zapisy Studium, w sytuacji gdy było to niedopuszczalne, albowiem zapisy Studium są sprzeczne z ustawami (a więc aktami prawa wyższego rzędu), skoro: - warunkują one możliwość zabudowy od elementów, które nie są przewidziane upzp (typu: odpowiedni poziom wód gruntowych czy też realizacja drogi publicznej czy też uchwaleni planu miejscowego dla całego terenu Gminy), - zapisy Studium prowadzą do absurdalnych skutków, albowiem możliwość zabudowy terenów rolnych uzależniają od uchwalenia dla całego terenu jednolitego, kompleksowego MPZP - co oznacza, że niezależnie od wymogów ładu przestrzennego i innych wymogów wynikających z upzp, nigdy nie byłaby możliwa zabudowa terenów rolnych w zaskarżonym planie miejscowym (bo nie dotyczy on całości terenu Gminy), ani w żadnych innym planie miejscowym obejmującym część gminy, a zatem - co wskazano już w skardze - wprowadzenie na działce stanowiącej własność skarżącego (działka nr [...], obręb [...]) całkowitego zakazu zabudowy (z nielicznymi wyjątkami) stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę gruntów rolnych wprowadzoną uogrl, b) art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp w zw. z art. 175 § 1, art. 178 § 1 i art. 87 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa - w wyniku oddalenia skargi, pomimo iż zaskarżony plan miejscowy narusza w/w normy, skoro działka skarżącego, znajdująca się w obszarze planu, co do którego obowiązuje całkowity zakaz zabudowy, znajduje się w bezpośredniej bliskości terenów na których istnieje możliwość realizacji zabudowy, c) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 Pb i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa w zw. z art. 175 § 1, art. 178 § 1 i art. 87 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa - poprzez oddalenie skargi, pomimo iż plan miejscowy zatwierdzony w/w uchwałą nakłada na właściciela skarżącego ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa jest całkowicie wyłączona, z nielicznymi wyjątkami) niż na właścicieli działek sąsiednich, a zapisy Studium nie mogą usprawiedliwiać tego typu zapisów (jako że są sprzeczne z przepisami prawa wyższego rzędu). W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W piśmie z 2 listopada 2024 r. skarżący wskazał, że Rada Gminy podejmując kolejne uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany Studium, działa chaotycznie, dowolnie i w sposób fragmentaryczny. 5. W piśmie z 26 lipca 2025 r. skarżący poinformował, że Rady Gminy podjęła w dniu 26 marca 2025 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która w zakresie każdej z miejscowości obejmuje jedną działkę, co świadczy o całkowitej dowolności Gminy w zakresie realizacji władztwa planistycznego. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 6.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia. 6.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 6.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten jest chybiony. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji w sposób wystarczający i logiczny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a jego ocena nie nosi cech dowolności. Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawą ustaleń planistycznych, w tym ograniczeń w zabudowie, była polityka przestrzenna gminy wyrażona w studium, które z uwagi na bliskość lotniska przewidywało dla tego terenu funkcję rolniczą z rezerwą pod tereny mieszkaniowe. Uzasadnienie Sądu I instancji nie opiera się na "bliżej nieokreślonych materiałach", lecz na wnikliwej analizie aktów planistycznych gminy, które stanowiły podstawę prawną i faktyczną zaskarżonej uchwały i znajdowały się w aktach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przez art. 141 § 4 Ppsa i pozwala na jego kontrolę instancyjną. Nie doszło także do naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, albowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy był kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd nie miał obowiązku prowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego. 6.5. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy uznać je za bezzasadne. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w istocie do jednej kwestii – zakwestionowania prawa gminy do ograniczenia prawa własności skarżącego poprzez wprowadzenie w planie miejscowym zakazu zabudowy. Należy podkreślić, że gmina wykonując zadania własne w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie (art. 3 ust. 1 upzp) jest uprawniona do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Władztwo to nie ma jednak charakteru absolutnego. Jego granice wyznaczają przepisy ustaw, a także normy konstytucyjne, w tym zasada ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że każde ograniczenie prawa własności w planie miejscowym musi być konieczne dla ochrony ważnego interesu publicznego, a stopień tej ingerencji musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wartości chronionego dobra (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2478/15 oraz z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 832/15). 6.6. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że gmina sprostała tym wymogom. Z akt sprawy, w tym z treści studium, jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie, dla której z uwagi na bliskość infrastruktury lotniczej przewidziano istotne ograniczenia. Ustalenia planu miejscowego wprowadzające zakaz zabudowy stanowią zatem realizację wiążących ustaleń studium, co jest zgodne z art. 20 ust. 1 upzp. Nie można zatem mówić o dowolności czy arbitralności działania organu planistycznego. Sąd I instancji słusznie przy tym wyjaśnił, że pojęcie "rezerwy pod tereny mieszkaniowe", którym posłużył się organ planistyczny w studium, ma ściśle określone znaczenie. Nie jest to obietnica przyszłej zmiany przeznaczenia, lecz warunkowe wskazanie kierunku rozwoju, którego aktywacja jest uzależniona od zaistnienia konkretnych, obiektywnych przesłanek. Dopóki te warunki nie zostaną spełnione, tereny te zachowują swoje podstawowe, rolnicze przeznaczenie. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego, utrzymujące ten stan, są zatem nie tylko zgodne ze studium, ale stanowią jego prawidłową i racjonalną realizację. Chybiony jest również zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP), albowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego w stosunku do działek sąsiednich wynika z obiektywnego kryterium, jakim jest jej położenie w strefie bezpośrednio oddziałującej na bezpieczeństwo operacji lotniczych. 6.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). Fakt, że na działkach sąsiednich dopuszczono zabudowę, nie świadczy o nierównym traktowaniu. Jak wynika z akt sprawy, działki te znajdują się w innych jednostkach planistycznych, dla których studium przewidywało odmienne przeznaczenie. Różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości jest dopuszczalne, o ile opiera się na obiektywnych i racjonalnych kryteriach, co w niniejszej sprawie miało miejsce. 6.8. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 6.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.