II OSK 1585/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1113/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

II OSK 1585 / 13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie na podstawie art. 11a ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym), art. 104 K.p.a., § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) nakazał [...] S.A. w W. Zakład Linii Kolejowych w S. w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. oczyszczenie do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii torów kolejowych przebiegających przez obszary Leśnictwa P. oddziały 70a, 69c, 57c i Leśnictwa P. oddziały 93d, 94b, 90b, 91f Nadleśnictwa U. w Powiecie Cieszyńskim. Jak podkreślił organ, brak wykonania lub utrzymywania w niewłaściwym stanie technicznym pasów przeciwpożarowych wzdłuż szlaków kolejowych, zlokalizowanych na terenach obszarów leśnych jest bezpośrednim źródłem zagrożenia pożarowego dla tych obszarów ze względu na odbywający się tam ruch kolejowy. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nie jako zarządcę linii kolejowej wskazany w skarżonej decyzji obowiązek. Do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zobowiązani są właściciele lasów. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W uzasadnieniu decyzji podkreślono także, iż w protokole ustaleń z czynności kontrolnych jednoznacznie i wyraźnie opisano występujące nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a zatem występują wystarczające podstawy do wydania decyzji obejmującej konieczność doprowadzenia do stanu pełnej użyteczności pasów przeciwpożarowych w wyznaczonym terminie. Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych wynika z ustawy o lasach a nie z art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Z tej pierwszej wynika, iż adresatem tego obowiązku jest właściciel lasu, zaś z ustawy o transporcie kolejowym wynika uprawnienie przysługujące zarządcy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazując na treść art. 13 ust. 1 i 2 pkt 9 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., Sąd zaznaczył, że rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych określają dwa rozporządzenia: Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów oraz Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). Pierwsze z nich zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i przewiduje w § 10 ust.1 cztery rodzaje pasów przeciwpożarowych. Żaden z nich nie dotyczy jednak oddzielenia lasu od linii kolejowej. Drugie z rozporządzeń przewidujących rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach zostało wydane w oparciu o ustawę o transporcie kolejowym i w § 9 ust. 1 i 2 reguluje kwestię pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Ustaleń faktycznych w tym zakresie strona skarżąca nie negowała, zatem orzeczenie o obowiązku przywrócenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia jest zasadne. Sąd wskazał na treść art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, jak i art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy dającego zarządcy prawo m. in. do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Samo wykonanie pasów przeciwpożarowych nie może być postrzegane w kategoriach uprawnienia, leczy stanowi obowiązek wynikający z mocy ustawy. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, tj.: 1. przepisu art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym przez przyjęcie, że z przepisów tych wynika obowiązek skarżącego urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych, 2. przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.- zwaną ustawą o lasach) w związku z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405) przez uznanie, że właściciel lasu nie ma obowiązku wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji strona skarżąca podkreśliła, że art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ma charakter generalny, a z ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska nie można wywodzić obowiązku urządzania i utrzymywania przez zarządcę infrastruktury kolejowej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zasadniczym zadaniem skarżącej jako zarządcy jest dbałość o należyty stan infrastruktury kolejowej i nieruchomości wchodzących w jej skład. Nadto, jako zarządca infrastruktury kolejowej nie stwarza ona żadnego zagrożenia dla lasów, bowiem nie wykonuje żadnych przewozów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. W tym zakresie trafnie nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji ustalenie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych. Kwestia ta, wbrew twierdzeniom autora kasacji, jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym. Ustawa o lasach nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem zakres ochrony w niej określony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Nadto, skoro § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów nie wymienia wśród pasów przeciwpożarowych tych, których wykonanie jest obowiązkiem właścicieli lasów, to jest pasów przy liniach kolejowych, to tym samym przepis ten wyłączał zastosowanie w sprawie ustawy o lasach. Adresatem przedmiotowego obowiązku z tych też przyczyn nie mogli być właściciele lasów, co z kolei czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o lasach w związku z § 10 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. Zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, co słusznie dostrzega również autor rozpoznawanej kasacji, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Pomija on jednak to, iż uszczegółowienia tego obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym. Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy, inaczej mówią zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym). Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nałożenie kontrolowaną w sprawie decyzją obowiązku znajdowało swoje źródło we wskazanych wyżej przepisach prawa. Końcowo, podkreślić należy, również w nawiązaniu do eksponowanej przez Sąd pierwszej instancji jednolitości formułowanych w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych poglądów na tle spraw jak przedmiotowa, że poglądy te zostały również zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.