II OSK 1324/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. L. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2366/18 w sprawie ze skarg M. L. i B. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 czerwca 2018 r. nr DOiR-I-6270-44/2018/DC w przedmiocie utraty obywatelstwa polskiego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2366/18 oddalił skargi M.L. i B.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 czerwca 2018 r. w przedmiocie potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 4 kwietnia 2017 r. E.S. zwróciła się o potwierdzenie utraty obywatelstwa polskiego przez J.L. Podała, że J.L. zmarł [...] r., w toku jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Wnioskodawczyni jest stroną tego postępowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 29 stycznia 2018 r. potwierdził utratę przez J.L. obywatelstwa polskiego. Po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez B.L. i M.L., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 15 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Wskazał, że wnoszący odwołania również są stronami postępowania w sprawie nabycia spadku, a więc mają interes prawny w ustaleniu statusu zmarłego spadkodawcy jako obywatela polskiego. Minister podał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż J.L. urodził się w W. w [...] r. i posiadał obywatelstwo polskie aż do czasu, gdy po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego, [...] r. nabył obywatelstwo [...]. Wtedy utracił polskie obywatelstwo, stosownie do art. 13 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10 poz. 49). Organ II instancji wskazał, że powyższe okoliczności zostały przesądzone w decyzji z 15 maja 2018 r. podjętej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 30 marca 2015 r. o potwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego przez J.L. Na mocy decyzji wznowieniowej uchylono decyzję z 30 marca 2015 r. i odmówiono potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Decyzja ta jest ostateczna i wiążąca dla organów. Wobec braku dowodów na zaistnienie faktów skutkujących nabyciem przez J.L. obywatelstwa polskiego w okresie późniejszym, tj. do dnia zgonu, tj. [...] r., organ odwoławczy uznał, że Wojewoda Mazowiecki zasadnie potwierdził utratę obywatelstwa polskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję złożyli B.L. i M.L. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3700/19 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2019 r. o oddaleniu skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji Wojewody Mazowieckiego z 30 marca 2015 r. i odmowy potwierdzenia posiadania przez J.L. obywatelstwa polskiego. Wyjaśnił, że jest tym wyrokiem związany, a w sprawie koniecznym do ustalenia jest, czy w okresie późniejszym (tj. pomiędzy 30 marca 2015 r. a datą śmierci) J.L. nie nabył obywatelstwa polskiego. Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono, że w tym okresie nie doszło do ponownego nabycia obywatelstwa polskiego. Organy słusznie potwierdziły utratę przez J.L. obywatelstwa polskiego. Skargę kasacyjną wniosła B.L., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 38 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 44 ustawy z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2017 r. poz. 1472 ze zm.) poprzez pozbawienie J.L. możliwości posiadania obywatelstwa polskiego w sytuacji, gdy urodził się w Polsce, jego rodzice byli obywatelami polskimi i jednoznacznie deklarował wolę posiadania polskiego obywatelstwa; 2. art. 34 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pozbawienie J.L. możliwości posiadania obywatelstwa polskiego. Podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących wznowienia postępowania, w sposób pozbawiający J.L. możliwości posługiwania się obywatelstwem polskim; 2. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową decyzji wznawiającej postępowanie, pomimo że wnioskodawczyni nie wykazała zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłową decyzji wznawiającej postępowanie, pomimo że organ dysponował wiedzą o tym, że J.L. złożył wniosek w przedmiocie zmiany obywatelstwa pod przymusem; 4. art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez brak weryfikacji, czy w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa (tj. [...] r.) Minister Spraw Zagranicznych dysponował upoważnieniem Rady Państwa do jej wydania ani czy decyzja została wydana prawidłowo (na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych); 5. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe wydanie decyzji wznawiającej postępowanie pomimo naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z 19 stycznia 2018 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną złożył również M.L. Zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 13 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że J.L. na podstawie tego przepisu utracił obywatelstwo polskie; 2. art. 16 ust. 3 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w odniesieniu do osób zamieszkałych za granicą, nie miały zastosowania przepisy k.p.a., albowiem postępowanie prowadził Minister Spraw Zagranicznych na mocy kompetencji przekazanych mu przez Radę Państwa; 3. art. 34 ust. 2 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu tego przepisu i pozbawieniu J.L. obywatelstwa polskiego bez jego zgody; 4. art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na Instrukcji Nr 1 MSZ z 1 lipca 1970 r., która nie była powszechnie obowiązującym aktem prawa, nie była publikowana ani znana stronom postępowania. Podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) polegające na zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy oraz nieustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów i okoliczności powołanych na ich uzasadnienie, a zamiast tego oparciu rozstrzygnięcia na orzeczeniu wydanym w innej sprawie, które nie było wiążące; 2. art. 151 p.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi pomimo rażącego naruszenia przez organy następujących przepisów: - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowanie w sposób osłabiający zaufanie obywateli do organów państwa z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia skutkującego pozbawieniem J.L. możliwości posiadania obywatelstwa polskiego; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla dokonania oceny, czy J.L. utracił obywatelstwo polskie; - błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą decyzji polegający na przyjęciu, że J.L. została skutecznie doręczona decyzja o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego; - art. 10 i art. 73 k.p.a. poprzez niepoinformowanie M.L. o wszczęciu i prowadzeniu postępowania przed organem I instancji, a tym samym ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu; 3. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wystąpienia do Instytutu Pamięci Narodowej o przesłanie akt J.L. i dopuszczenia dowodu ze znajdujących się w nich dokumentów na okoliczność, że składając wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa J.L. działał pod przymusem ze strony pracowników służby bezpieczeństwa PRL, a przez to niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Uczestniczka postępowania E.R. (dawniej S.), występująca w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy małoletnich A.L. i A.L.1, złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną M.L., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Podała, że w jej ocenie zaskarżony wyroku odpowiada prawu. Pełnomocnik uczestników postępowania na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie są zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem sprawy jest kontrola instancyjna wyroku Sądu pierwszej instancji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 czerwca 2018 r. w przedmiocie potwierdzenia utraty obywatelstwa polskiego przez J. L. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem E.S. (obecnie R.) z 4 kwietnia 2017 r. o potwierdzenie utraty przez J.L. obywatelstwa polskiego i toczyło się w trybie zwykłym. Kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie nie podlega zaś wydana w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 15 maja 2018 r., na mocy której uchylono ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 marca 2015 r. i odmówiono potwierdzenia posiadania przez J.L. obywatelstwa polskiego. Decyzja została wydana w sprawie zainicjowanej wnioskiem J.L. z 15 grudnia 2014 r. o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Legalność decyzji została zbadana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 21 lutego 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2128/18 oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał ten wyrok w mocy (wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3700/19). W tym stanie rzeczy nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej B.L., w których podważono prawidłowość decyzji wznowieniowej z 15 maja 2018 r., dotyczące naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czy przepisów art. 148 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. czy art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r. decyzję w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty wydaje na wniosek osoby, której postępowanie dotyczy, lub podmiotu, który wykaże interes prawny lub ciążący na nim obowiązek uzyskania decyzji, wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osoby, której postępowanie dotyczy, a w przypadku braku tej podstawy - wojewoda mazowiecki. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter deklaratoryjny. Zatem rozpoznając sprawę w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem było nabycie lub utrata obywatelstwa polskiego. W niniejszej sprawie takim zdarzeniem, które w ocenie Sądu pierwszej instancji i organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez J.L., było nabycie przez niego [...] r. obywatelstwa obcego - w trybie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarg kasacyjnych, w których zakwestionowano utratę przez J.L. obywatelstwa polskiego z dniem [...] r. Kwestia ta została przesądzona w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3700/19 wydanym w sprawie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez J. L. Wskazać należy, że stosownie do art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. W świetle powyższego wyjaśnić trzeba, że w powołanym wyroku zostały rozstrzygnięte kwestie dotyczące statusu obywatelstwa J.L., w tym utraty przez niego obywatelstwa polskiego z dniem [...] r. Sąd zbadał prawidłowość udzielenia przez Ministra Spraw Zagranicznych decyzją z [...] r. zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na [...], ocenił legalność upoważnienia Ministra Spraw Zagranicznych do dokonania tej czynności i uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki utraty obywatelstwa, o których mowa w art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., tj. zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa i nabycie obywatelstwa obcego wymienionego w zezwoleniu. Sąd Naczelny przyjął za własne stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie miały zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a przebieg tego postępowania mógł być uregulowany przez Instrukcję Ministra Spraw Zagranicznych. Sąd zaakceptował też ustalenia organów i Sądu pierwszej instancji co do tego, że do dnia zgonu J.L. ([...]r.) nie zaszły okoliczności, które skutkowałyby (powtórnym) nabyciem przez niego obywatelstwa polskiego. W konsekwencji mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2020 r. kwestie te nie mogą podlegać ponownemu badaniu. Wobec tego, że w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok stwierdzający utratę przez J.L. obywatelstwa polskiego oraz to, że nie nabył obywatelstwa polskiego aż do śmierci, Sąd nie ma podstaw do ponownej kontroli legalności decyzji organów w tym zakresie. Z tych względów nieskuteczne są zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP ani art. 106 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy słusznie odwołał się do ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej w sprawie odmowy potwierdzenia posiadania przez J.L. obywatelstwa polskiego, a Sąd pierwszej instancji zasadnie uwzględnił moc wiążącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie i uznał za prawidłową decyzję o utracie przez J.L. obywatelstwa polskiego. Podkreślić trzeba, że decyzja w przedmiocie potwierdzenia utraty polskiego obywatelstwa nie ma charakteru konstytutywnego, nie stwarza nowej sytuacji prawnej, ale potwierdza istniejący stan prawny. Nieusprawiedliwione są zatem argumenty, że organy pozbawiły J.L. możliwości posiadania obywatelstwa polskiego. Postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia utraty polskiego obywatelstwa zostało wszczęte już po śmierci J.L. i miało na celu potwierdzenie istniejącego stanu prawnego co do statusu obywatelstwa zmarłego. Nie doszło również do naruszenia art. 34 Konstytucji RP, albowiem utrata przez J.L. obywatelstwa polskiego miała miejsce w [...] r., [...] lat przed wejściem w życie Konstytucji RP. Kwestia możliwości ubiegania się o przywrócenie obywatelstwa polskiego nie jest przedmiotem postępowania w sprawie. Przepisy regulujące tę instytucję (art. 38 i następne ustawy o obywatelstwie polskim z 2009 r.) nie miały zastosowania w sprawie, nie mogły zatem zostać naruszone. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek uczestników postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestnika postępowania. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. ponosi on (we własnym zakresie) koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie