II OSK 1581/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 919/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r. znak: WOB.7721.86.2020.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 919/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Krakowie z dnia 31 maja 2021 r., znak: WOB.7721.86.2020.JKUR, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Zakopanem z dnia 15 stycznia 2020 r., nr 18/20, nakazującą skarżącemu jako właścicielowi działek ewid. nr [...] i [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", rozbiórkę 28 słupów o konstrukcji drewnianej zlokalizowanych na ww. działkach w miejscowości W. – wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 48 ust. 1 P.b., wskazał, że orzeczenie nakazu rozbiórki należy traktować jako rozwiązanie ostateczne, stosowane w sytuacji gdy nie ma możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisy szczególne – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym sam skarżący nie neguje w swojej skardze zasadności samego nakazu rozbiórki, a jego zarzuty nakierowane są na wykazanie, że to nie skarżący powinien być stroną przedmiotowego postępowania i adresatem orzeczonego nakazu. Przechodząc do kwestii prawidłowości określenia adresatów obowiązku nakazu rozbiórki, Sąd wskazał, że art. 52 P.b. uprawnia do skierowania nakazu rozbiórki do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki należy kierować do inwestora, który posiada uprawnienia władania obiektem budowlanym. Dopiero w sytuacji gdy organ nie jest w stanie w sposób pewny ustalić osoby inwestora, powinien kierować obowiązek, we wskazanej w przepisie kolejności, do właściciela obiektu. Istotne jest również to by orzeczony nakaz rozbiórki był możliwy do wykonania, co też związane jest ze skierowaniem go do właściwego podmiotu, a taką osobą w realiach przedmiotowej sprawy jest bez wątpienia właściciel nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2019 r., II SA/Lu 118/19; wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2019 r., II SA/OI 569/19). W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły krąg stron niniejszego postępowania. Na przestrzeni całego postępowania administracyjnego obu instancji, właściciel nieruchomości zabudowanych przedmiotowymi słupami pomimo zapewnienia mu prawa czynnego udziału w postępowaniu właściwie nie brał w nim udziału, ograniczając się jedynie do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Nie dał też żadnego powodu, by poddać w wątpliwość wykonalność przedmiotowej decyzji. W kontekście powyższego, Sąd podzielił stanowisko organu, który prawidłowo skierował obowiązek wykonania rozbiórki na właściciela nieruchomości, na których usytuowane jest przedmiotowe 28 słupów o konstrukcji drewnianej, tj. skarżącego. Niemniej Sąd dostrzegł, że wątpliwym jest, kto rzeczywiście jest inwestorem przedmiotowej samowoli. Kto inny bowiem dokonał nieskutecznego zgłoszenia w dniu 29 października 2018 r zamierzenia budowlanego, od którego Starosta Tatrzański decyzją z dnia 16 listopada 2019 r., znak: AB.6743.699.2018.JB, wniósł sprzeciw. Kto inny (inny podmiot) jest stroną umowy dzierżawy przedmiotowych gruntów, na których posadowiono przedmiotowe słupy, a których to gruntów właścicielem jest skarżący. Na kogo innego wreszcie wskazuje skarżący w swojej skardze, wskazując na skazanie przez Sąd Rejonowy w Zakopanem za wykroczenie polegające na naruszeniu przepisów o ochronie środowiska. W tej więc sytuacji skoro nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie inwestora-sprawcy samowoli budowlanej, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych, to obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obciąża aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany – w tym przypadku skarżącego. Ponadto Sąd wskazał, że umowa dzierżawy, na którą powołuje się skarżący jest umową zawartą na czas oznaczony. Po pierwsze, samo istnienie umowy dzierżawy – jak słusznie zauważa sam skarżący – nie powoduje, że dzierżawca jest stroną postępowania z zakresu ogólnie pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego, gdyż nie przysługuje mu interes prawny upoważniający do udziału w takim postępowaniu. Po drugie, skoro umowa ta została zawarta na czas oznaczony, to po jej wygaśnięciu dzierżawca traci uprawnienia do władania terenem będącym przedmiotem umowy, a objętym samowolą budowlaną – co z kolei ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. A zapewnienie realnej możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki jest jedną z przesłanek, którymi powinien się kierować organ, stosując przepis art. 52 P.b., co dodatkowo uzasadnia celowość nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, w ocenie Sądu, organy obu instancji administracyjnych nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego określonych w K.p.a., w tym w szczególności przepisów wskazanych w treści skargi. Stanowisko zawarte w decyzjach uwzględnia bowiem zaistniały stan faktyczny i prawny mający wpływ na prawa i obowiązki stron postępowania. Organy obu instancji wyjaśniły przesłanki, którymi kierowały się wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się uchybień w toku prowadzonego postępowania. Nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani procesowego. Organy w sposób wystarczający zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, zapewniły skarżącemu możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Organ II instancji odpowiedział w uzasadnieniu swojej decyzji na zarzuty odwołania. Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego z podnoszonych w skargach przepisów K.p.a. ani P.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną i wybiórczą ocenę, wyrażającą się w szczególności niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego poprzez uznanie za prawidłowe twierdzenia organu prowadzącego postępowanie, który wskazał, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 1 października 2019 r. w Zakopanem pomiędzy wydzierżawiającym – skarżącym, a dzierżawcą – T. spółka komandytowa, wydzierżawiający oddał dzierżawcy w dzierżawę ww. działki, wobec powyższego skarżący nie jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania, podczas gdy wobec zawarcia ww. umowy dzierżawy skarżący nie jest zaangażowany w inwestycję budowlaną – parku linowego na S. w W. na ww. działkach, a zatem nie jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Zarzucono także brak rzetelności i prawidłowości rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przez odniesienie się do zarzutów skarżącego w sposób niejasny i nieprecyzyjny, praktycznie powielając całość argumentacji przedstawionej przez WINB w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Otóż adresaci decyzji o nakazie rozbiórki zostali wskazani w art. 52 P.b. Jednym z tych adresatów jest właściciel, a w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie 28 słupów drewnianych i z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. w miejscu, w którym wykluczona jest realizacja tego rodzaju inwestycji. Za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono zatem skutecznie legalności skierowania decyzji o nakazie rozbiórki do skarżącego na podstawie art. 52 P.b. Zamiast tego za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej próbuje się w ogólności podważyć istnienie przymiotu strony po stronie skarżącego w postępowaniu o nakaz rozbiórki w oparciu o art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. oraz zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 80 K.p.a. Już niejako sama konstrukcja tego rodzaju argumentacji wyklucza możliwość skutecznego podważenia legalności zaskarżonego wyroku. W tego rodzaju sprawach bo dotyczących realizacji inwestycji na określonej nieruchomości, trudno dopuścić do sytuacji, w której postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki miałoby toczyć się bez udziału właściciela nieruchomości (z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności) nawet jeżeli ten z podmiotem trzecim zawarł umowę dzierżawy. Poza tym co najistotniejsze, decydujące o tym, że skarżący był stroną postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki jest okoliczność, iż w sprawie miał zastosowanie art. 52 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. i skierowania nakazu rozbiórki nastąpiło właśnie do skarżącego jako właściciela nieruchomości. Należy uwzględnić, że art. 52 P.b. uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium wyboru adresata decyzji spośród trzech kategorii podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. jest, co do zasady, okoliczność posiadania przez dany podmiot tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2845/20). Na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ale tylko w tych przypadkach kiedy inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r., II OSK 1699/20). Należy bowiem uwzględnić, że co do zasady zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki w toku postępowania z art. 48 P.b. organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, niemniej nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Zgodnie z art. 52 P.b., w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy, ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, iż obowiązki w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc m.in. prowadzone w trybie art. 48 P.b., mogą być nakładane na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Artykuł 52 P.b. umożliwia zatem skierowanie obowiązków, na przykład w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy, tj. np. do właściciela nieruchomości, której dotyczy samowola budowlana – jak w niniejszej sprawie. Ponadto nie jest przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do zawarcia umowy dzierżawy, ponieważ tego rodzaju argumentacja abstrahuje od tego czy dzierżawca w ogóle był inwestorem, a nadto czy w szczególności z umowy dzierżawy wynika prawo dzierżawcy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącego to, że "zgodnie z brzmieniem przedmiotowej umowy dzierżawca może dokonywać w imieniu właściciela gruntu działań prawnych związanych uczestnictwem w postępowaniach administracyjnych wiążących się z przedmiotem dzierżawy" nie stanowi dowodu na potwierdzenie, że dzierżawca był inwestorem, czy też, że dysponował nieruchomością na celem budowlane. Poza tym Sąd I instancji ocenił, że umowa dzierżawy w okolicznościach niniejszej sprawy traci na znaczeniu dla wykazania podmiotu, do którego powinien zostać skierowany nakaz rozbiórki, ponieważ – na co zwrócił uwagę Sąd I instancji – kto inny (inny podmiot) jest stroną umowy dzierżawy przedmiotowych gruntów, na których posadowiono przedmiotowe słupy, a których to gruntów właścicielem jest skarżący; a na kogo innego wreszcie wskazuje skarżący w swojej skardze, wskazując na skazanie przez Sąd Rejonowy w Zakopanem za wykroczenie polegające na naruszeniu przepisów o ochronie środowiska. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przedstawionego powyżej wywodu wynika, że dokonane w sprawie ustalenia organów nadzoru budowlanego uprawniały te organy do skierowania nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości, czyli skarżącego, a więc do jednego z podmiotów wskazanych w art. 52 P.b., co też jest gwarantem tego, że nakaz rozbiórki będzie mógł być skutecznie wykonany. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Poza tym w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że Sądy Administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 80. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlega uwzględnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja jest nieskuteczna. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.