II OSK 1580/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. i D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 419/19 w sprawie ze skargi M. J. i D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 419/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), oddalił skargę M. J. i D. J. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej: Kolegium") z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]. Postanowieniem tym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. (dalej: "Burmistrz") z [...] stycznia 2019 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję domu letniskowego, o wymiarach 9,6 m x 6,41 m na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. J. i D. J., zaskarżając go w całości i wskazując na następujące podstawy kasacyjne: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202; dalej: "Prawo budowlane") poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, stwierdzając, że budynek został usytuowany przez skarżących wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwalą nr XXXV/328/18 Rady Miejskiej w Krynicy Morskiej z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego K. (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy"), wskutek czego odmowa wydania zaświadczenia o zgodności budowy budynku z ww. ustaleniami była w pełni uzasadniona; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez błędne uznanie w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 13 i § 10 ust. 3 pkt 5 Planu miejscowego, że przedmiotowy budynek, objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia, stanowi zabudowę sezonową, tj. tymczasowy obiekt budowlany, który powinien spełniać zasady kształtowania zabudowy i gabaryty dla zabudowy sezonowej, podczas gdy jest to budynek usługowy, z zakresu obsługi rekreacji, ruchu turystycznego i wypoczynku, niebędący zabudową sezonową, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z Planem miejscowym; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 217 k.p.a. i w konsekwencji oddalił skargę skarżących, podczas gdy zgodnie z Planem miejscowym dla nieruchomości, która była zabudowana w dniu uchwalenia planu, w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania, w tym przebudowy, rozbudowy lub remontu istniejących budynków dopuszcza się zachowanie dotychczasowych wskaźników zagospodarowania terenu jako zgodnych z Planem miejscowym; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji nie naruszyły zasady obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności okoliczności zabudowania działki i typu zabudowy pod kątem trwałego bądź tymczasowego charakteru; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji postąpiły prawidłowo nie przeprowadzając dowodu z oględzin nieruchomości i dowodu z dokumentów, co w konsekwencji doprowadziło uznania, że budynek stanowi zabudowę sezonową, a przeprowadzone prace remontowe stanowią odbudowę; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepoddanie w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wnikliwej analizie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, a także wzięcie pod uwagę błędnych ustaleń organów administracyjnych, a w konsekwencji przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i tym samym oddalenie skargi skarżących i to w sytuacji, kiedy poprzedzające wyrok orzeczenia zawierały nieprawidłowe rozstrzygnięcia; 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie było dotknięte naruszeniami prawa; 8. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nie naruszyły zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, czym naruszyły art. 7 k.p.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnieśli ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. 3. Zarządzeniem z [...] stycznia 2023 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Po pierwsze, do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału dowodowego niż ten, który jest zgromadzony w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał w nich się znajdujący. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2581/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że skarżący nie mogą, w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., podważać kwalifikacji obiektu budowlanego objętego wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Kwalifikacja ta, jako domu letniskowego, została bowiem przyjęta przez Kolegium w oparciu o materiał zebrany w aktach sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie N. (dalej: "PINB) z v czerwca 2018 r. (znak: [...]), wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tego postanowienia). Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku oddalając skargę. Zagadnienie, czy oceny prawne wyrażone w zaskarżonym wyroku WSA w Gdańsku są prawidłowe, nie może być rozważane w ramach podstawy kasacyjnej obejmującej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Po trzecie, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie został w ogóle uzasadniony. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji, woli strony skarżącej kasacyjnie. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia, w tym przedstawienie uzasadnienia danego zarzutu (zob. art. 176 § 1 pkt 2 in fine p.p.s.a.). Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, NSA nie może tu zastępować strony (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 435/13; wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5394/21, CBOSA). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy wskazać, że art. 3 § 2 pkt 1 dotyczy kognicji sądów administracyjnych w sprawach dotyczących skarg na decyzje administracyjne. Tymczasem, w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez WSA w Gdańsku było postanowienie, a nie decyzja administracyjna. 4.5. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący podważają kwalifikację obiektu budowlanego, którego miało dotyczyć żądane zaświadczenie, jako domu letniskowego. Zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, że wniosek o wydanie zaświadczenia dotyczył obiektu już istniejącego, który na skutek samowolnie wykonanych robót został rozebrany i odtworzony, a zaświadczenie o zgodności z planem stanowi element toczącej się procedury legalizacyjnej obiektu. W takim przypadku organ powołany do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Kolegium) związany jest kwalifikacją danego obiektu dokonaną w postanowieniu organu nadzoru budowlanego, zobowiązującym do przedstawienia zaświadczenia. Stąd też Prezydent oraz Kolegium nie byli uprawnieni, a tym bardziej zobowiązani, do czynienia własnych ustaleń co do kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Determinuje to bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania związanych z postępowaniem wyjaśniającym, jakie może być prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, tj. zarzutów z punktów 3-5 oraz 8 petitum skargi kasacyjnej, w tym zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 217 i 218 k.p.a. Uzupełniająco należy wskazać, że kwalifikacja spornego obiektu jako domu letniskowego nie była kwestionowana przez skarżących w poprzednim postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krynica Morska z dnia 28 kwietnia 2009 r. Nr XXVIII/203/2009. W aktach sprawy znajduje się w szczególności dokumentacja dotycząca tego postępowania, zakończonego wydaniem przez Kolegium postanowienia z [...] marca 2017 r. (sygn. [...]), utrzymującego w mocy postanowienie Burmistrza z [...] listopada 2016 r. Postanowieniem tym odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia o zgodności zamierzenia budowlanego polegającego na budowie domu letniskowego ze wspomnianym wyżej planem miejscowym z 28 kwietnia 2009 r. W świetle akt tej sprawy, a także akt powiązanej sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego (obecnie dołączonych do sprawy o sygn. akt II OSK 2866/20) nie budzi również wątpliwości, że skarżący dokonali [...] marca 2016 r. zgłoszenia robót budowlanych w postaci "remontu istniejącego budynku letniskowego". Organy nadzoru budowlanego uznały w trakcie oględzin, że skarżący faktycznie nie dokonali remontu istniejącego budynku, ale odbudowy budynku letniskowego (zob. protokół oględzin z [...] maja 2016 r.). Co więcej, ze znajdującej się w tych aktach dokumentacji projektowej, wykonanej na zlecenie skarżących w ramach postępowania legalizacyjnego, wynika jednoznacznie, że dokumentacja ta dotyczy "budowy budynku konstrukcji drewnianej o funkcji wypoczynkowej", ewentualnie "budowy budynku konstrukcji drewnianej o funkcji letniskowej" lub "budynku wypoczynkowego". Podsumowując, podjęta obecnie przez skarżących próba zakwalifikowania spornego budynku jako "budynku usługowego z zakresu obsługi rekreacji i ruchu turystycznego" nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z istotą i celem zaświadczenia wydawanego dla celów legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Kolegium), ale pozostaje również w sprzeczności z powszechnie przyjętą zasadą prawa venire contra factum proprium nemini licet – nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2278/21, CBOSA). 4.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (punkty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). W zaskarżonym wyroku (s. 10) zasadnie zwrócono uwagę, że podzielenie poglądu skarżących, że spornego budynku nie można zakwalifikować do zabudowy sezonowej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 13 Planu miejscowego, prowadziłoby do wniosku, że chodzi o rodzaj zabudowy, która w ogóle nie może być zlokalizowana na terenie 41 UT. Na terenie tym nie dopuszcza się bowiem w ogóle zabudowy rekreacji indywidualnej. Należy przy tym podkreślić, że zabudowa rekreacyjna w postaci domu letniskowego nie może być utożsamiana z zabudową usługową z zakresu turystyki i rekreacji. Istota domu letniskowego polega na tym, że służy on do okresowego wypoczynku osób mających do niego tytuł prawny. Budynek taki może być oczywiście przedmiotem najmu lub dzierżawy, w tym na potrzeby turystyki, ale nie zmienia to jego podstawowego przeznaczenia urbanistycznego. Podobnie rzecz ma się zresztą z zabudową mieszkalną jednorodzinną – okoliczność, że część lub cały dom jest wynajmowany np. w okresie letnim turystom nie zmienia jego podstawowej funkcji w kontekście urbanistycznym. Podsumowując, dokonana przez Kolegium kwalifikacja spornego budynku letniskowego jako zabudowy sezonowej budzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne, również w kontekście ustawowej definicji "tymczasowego obiektu budowlanego" (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego). Chodzi tu jednak o ewentualną wadliwą interpretację przywołanego postanowienia Planu miejscowego dokonaną na korzyść skarżących. Przyjmując zatem dla potrzeb niniejszej sprawy, że sporna zabudowa może być zakwalifikowana jako – dopuszczalna na terenie 41 UT – zabudowa sezonowa (jak przyjęło to Kolegium oraz WSA w Gdańsku), to nie jest spełniony warunek dotyczący dopuszczalnej powierzchni zabudowy tego typu obiektu do 50 m² (§ 40 ust. 4 pkt 5 lit. a Planu miejscowego). Niezależnie od tego, sporny dom letniskowy wykracza poza wyznaczoną na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do Planu miejscowego, nieprzekraczalną linię zabudowy. Z akt sprawy wynika również, że lokalizacja spornego budynku letniskowego naruszała również nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną na rysunku planu miejscowego, uchwalonego 28 kwietnia 2009 r. (zob. pismo Burmistrza z [...] grudnia 2016 r.). Należy dodać, że skarżący nie mogą skutecznie odwoływać się do wyjątków przewidzianych w § 40 ust. 3 pkt 6 Planu miejscowego. Po pierwsze, w sprawie nie chodziło o przebudowę, rozbudowę lub remont istniejącego budynku, ale o jego odbudowę dokonaną w 2016 r. Po drugie, w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie Kolegium z [...] marca 2017 r. (sygn. [...]), stwierdzające, że sporna odbudowa była niezgodna z obowiązującym wówczas planem miejscowym, uchwalonym 28 kwietnia 2009 r. Tymczasem wspomniane wyjątki z § 40 ust. 3 pkt 6 Planu miejscowego dotyczą ochrony praw nabytych w oparciu o poprzedni plan miejscowy. Wyjątki te nie odnoszą się natomiast do budowy naruszającej postanowienia takich planów. Należy tu się odwołać do powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych zasady prawa ex iniuria ius non oritur, polegającej na założeniu, że strona nie może czerpać korzyści z własnego bezprawia (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1167/20, CBOSA). 4.7. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (punkt 7 petitum skargi kasacyjnej) nie mógł w realiach niniejszej sprawy stanowić samodzielnej, skutecznej podstawy kasacyjnej. Przepis ten ma charakter wynikowy, tj. określa przesłanki oddalenia skargi. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien być, dla jego skuteczności, powiązany z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3828/19, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.