II OSK 1579/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 662/21 w sprawie ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowcu z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/137/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od W. C. na rzecz Gminy Szydłowiec kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 662/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę W. C. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miejskiej w Szydłowcu (dalej: "organ", "Rada") z 30 czerwca 2020 r. nr XX/137/20 (dalej: "Uchwała", "plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy nowej dzielnicy przemysłowej S2 w mieście Szydłowcu. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 6 lit.c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez: a) brak uzyskania zgody właściwego organu na cele nierolnicze w zakresie terenu pod zaplanowaną drogę 1KDL i uznaniu, że wydana decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z 13 lutego 2006 r. nr 24/07, znak: RW.WO.I.7711-139/06 może być rozumiana jako ważna prawnie zgoda, w sytuacji gdy podstawą wydania ww. decyzji jest uchylony art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych na mocy ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2008 r. nr 237 poz. 1657; dalej: "u.o.g.r.l"); b) brak uzyskania zgody właściwego organu na cele nierolnicze w zakresie legitymacji do przeznaczenia terenu pastwisk klasy III pod budowę mieszkaniową (oznaczenie na planie: 1/U/M/N), w sytuacji gdy zakres decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 stycznia 2007 r., znak GZ.tr.057-602-30/07 nie obejmuje zgody na zabudowę mieszkaniową. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż Rada Gminy nie sprostała obowiązkom w związku z uchwałą o przystąpieniu do planu miejscowego w postaci niedysponowania decyzją opartą na aktualnym stanie prawnym. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wystąpiono o przeprowadzenie rozprawy. 3. Pismem z 20 czerwca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4. Pismem z 21 listopada 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dołączenie do akt: pisma Urzędu Miejskiego w Szydłowcu z 31 sierpnia 2022 r. znak ZPI.1431.7.2022, pisma Starosty Szydłowieckiego z 13 września 2022 r. znak ON.1431.38.2022.MJ oraz pisma Starosty Szydłowieckiego z 28 września 2022 r. znak ON.1431.43.2022.MJ - na okoliczność tego, iż w oparciu o dokumenty przesłane do sądu pierwszej instancji przez UM w Szydłowcu, wynika, że grunty przeznaczone na budowę dróg w rejonie nieruchomości objętych miejscowym planem miały klasę III i IV, w sytuacji gdy klasyfikacja gruntów przeprowadzona przez Prezydium Powiatowej Rady Nadzorczej w Szydłowcu odbyła się na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, z którego to rozporządzenia wynika, że o klasyfikacji gruntów zawiadamia się właścicieli gruntów w terminie nie krótszym niż 5 dni, podczas gdy w obecnym stanie prawnym termin taki nie istnieje, a mimo to w taki sposób zostali zawiadomieni właściciele. Następnie skarżący kasacyjnie pismami z 2 sierpnia 2023 r., 6 września 2024 r., 23 grudnia 2024 r., 28 stycznia 2025 r., 10 lutego 2025 r. oraz 17 lutego 2025 r. uzupełnił swoje stanowisko w sprawie. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 5.4. W realiach niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Wspomniana wyżej zasada związania NSA podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powiązana jest wprowadzeniem obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1207/22, CBOSA). W świetle tych regulacji, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym oraz materialnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie ewentualne braki w tym zakresie obciążają stronę wnoszącą środek zaskarżenia. NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1894/20, CBOSA). Przypomnieć w tym kontekście należy, że wspomniane wyżej związanie NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) oznacza m.in. związanie podstawami skargi kasacyjnej. W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). Można zatem powiedzieć, że NSA dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, odczytywanych w kontekście argumentów jurydycznych podanych przez skarżącego jako uzasadnienie naruszenia tych przepisów (por. np. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II GPS 2/08 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2151/22 - CBOSA). 5.5. Przenosząc powyższe ustalenia co do wymogów skargi kasacyjnej na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej przywołano trzy podstawy kasacyjne: (i) art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p.; (ii) art. 7 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l.; (iii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wszelkie ewentualne inne zarzuty dotyczące Uchwały, wykraczające poza przywołane w skardze kasacyjnej podstawy skargi kasacyjnej, nie mogły być rozważone przez NSA. Stąd też nie mogły mieć jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy liczne wnioski dowodowe składane osobiście przez skarżącego w toku postępowania kasacyjnego. 5.6. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. już z tego powodu, że przepis ten dotyczy zasad rozpoznawania skarg przez sąd administracyjny na decyzje i postanowienia. Konsekwencje uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy określa natomiast art. 147 p.p.s.a. 5.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. Otóż przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2009 r. na mocy art. 1 pkt 2 lit.a ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657). Już zatem z tego powodu przepis ten nie mógł być naruszony przez Radę, która prace planistyczne rozpoczęła 27 października 2020 r., a zakończyła podjęciem zaskarżonej uchwały w dniu 30 czerwca 2020 r. 5.8. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit.c u.p.z.p. Dla skutecznego zarzucenia naruszenia tego przepisu konieczne jest powiązanie go z przepisem odrębnym, z którego wynika obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W skardze kasacyjnej takiego przepisu nie przywołano. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można tylko wnioskować, że kasatorowi chodziło najprawdopodobniej o art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Naczelny Sąd Administracyjny nie może tu jednak zastępować strony w obowiązku prawidłowego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej. W tym kontekście tylko ubocznie należy zauważyć, że w odniesieniu do spornych działek skarżącego (w części stanowiących użytki rolne Ps III), art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. nie mógł być naruszony już z tego powodu, że działki te znajdują się w administracyjnych granicach Miasta Szydłowiec (zob. m.in. wypis z rejestru gruntów – k. 119). Zgodnie zaś z art. 10a u.o.g.r.l., przepisów rozdziału 2 tej ustawy (art. 6-10) nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten dodano na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1101 z późn. zm.), którym równocześnie uchylono, wprowadzony z dniem 1 stycznia 2009 r., art. 5b u.o.g.r.l.. Zbędne było zatem w takim stanie sprawy czynienie przez WSA w zaskarżonym wyroku ustaleń, czy sporny teren zaskarżonej uchwały był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (por. np. wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1328/21, CBOSA). Tylko obiter dictum można w takim przypadku dodać, że zebrany materiał dowodzi niezbicie, że taka zgoda została udzielona w ramach prac nad poprzednim planem miejscowym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 stycznia 2007 r. (zob. k. 115-116). 5.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. 5.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.