II OSK 1577/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 358/20 w sprawie ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. C. na rzecz Miasta C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 358/20 oddalił skargę K.C. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi i cmentarz przy ul. [...] w C. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest właścicielem działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], leżących na terenie objętym planem miejscowym i zaskarżył ten plan w zakresie, w jakim wprowadził na jego nieruchomościach strefę ograniczonego użytkowania (§ 6 ust. 9 uchwały). W ocenie Sądu pierwszej instancji objęcie działek należących do skarżącego obszarem ograniczonego użytkowania nastąpiło zgodnie z prawem. Wyznaczenie tego obszaru wynikało z sąsiedztwa terenów mieszkalnych z cmentarzem oraz terenem przeznaczonym pod jego poszerzenie. Rada Miejska na mocy art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 ze zm.) w zw. z art. 3 i art. 5 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1972 r. Nr 47 poz. 298 ze zm.) była zobowiązana do określenia w planie miejscowym strefy sanitarnej cmentarza (strefy ograniczonego użytkowania), przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 poz. 315). Skargę kasacyjną złożył K.C., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych polegające na nieuwzględnieniu, że § 3 ust. 1 rozporządzenia wykracza poza granice delegacji ustawowej i z tego względu nie może stanowić podstawy oceny zgodności uchwały z prawem; 2. art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na nieuchyleniu uchwały i przyjęciu, że możliwe jest określenie przeznaczenia terenu zajętego pod pas izolujący teren cmentarza od innych terenów na cele mieszkaniowe z jednoczesnym zakazem realizacji budynków mieszkalnych; 3. art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1 i 2 i art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na nieuchyleniu uchwały, która uniemożliwia zagospodarowanie nieruchomości skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem i przeznacza nieruchomość na cele publiczne; 4. art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na nieuchyleniu uchwały w sytuacji, gdy zabudowa mieszkaniowa w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarzy jest praktyką powszechną a przepis rozporządzenia nie ma uzasadnienia; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) polegające na nieuchyleniu uchwały pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy rozporządzenia z 1959 r. są wadliwe, albowiem nie przewidują (zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) szerokości pasa izolującego teren cmentarza od innych terenów, lecz odległość od określonych budynków. Tak sformułowane przepisy rozporządzenia pozwoliły zdaniem strony na uchwalenie wadliwych zapisów planu miejscowego, które przewidują mieszkaniowe przeznaczenie terenu z jednoczesnym zakazem sytuowania budynków mieszkalnych. Podniesiono, że zapisy uchwały ograniczają prawo własności skarżącego w taki sposób, że naruszona została istota tego prawa, a więc niezgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego teren przeznaczony pod pas izolujący teren cmentarza powinien być określony jako teren przeznaczony na cele publiczne stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podlegający wywłaszczeniu w sytuacji realizacji takiego celu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że uchwała Rady Miejskiej w C. z [..] grudnia 1998 r. w zakresie, w jakim obejmuje należące do skarżącego działki, nie narusza prawa w sposób istotny, co za tym idzie, nie zachodzi podstawa do stwierdzenia jej nieważności w tej części. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu podjęcia spornej uchwały. Stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, mógł wnieść zarzut do tego projektu. Zarzut taki należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). Podkreślić należy, że uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części wnoszący mógł, w myśl art. 24 ust. 4 tej ustawy, zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Celem tej instytucji była ochrona interesu indywidualnego mieszkańców (czy jednostek organizacyjnych) w procesie planowania przestrzennego. Poza sporem jest, że w odniesieniu do przedmiotowych działek zarzutów nie złożono. Poprzedni właściciel nieruchomości nie skorzystał z przysługującego mu instrumentu prawnego i nie zadbał w przewidziany prawem sposób o własny interes prawny. Podejmując uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, Rada Miejska nie miała obowiązku domyślania się, w jaki sposób właściciele znajdującej się na terenie objętym planem nieruchomości zamierzali ją zagospodarować. Trzeba mieć przy tym na względzie, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje określonych ograniczeń, dopuszczonych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy). Na mocy powołanych przepisów organy gminy zostały zatem upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W rozpoznawanej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości polegająca na ustaleniu strefy ograniczonego użytkowania (strefy ochrony sanitarnej cmentarza), miała swoje legalne uzasadnienie. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę w tym zakresie nie miała cech dowolności i była wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Warto dodać, że takie wyważenie interesów nie zawsze oznacza, że w odniesieniu do każdej nieruchomości musi przeważyć interes jej właściciela. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przy ustalaniu warunków zagospodarowania terenu, organy słusznie wzięły pod uwagę konieczność wprowadzenia strefy ograniczonego użytkowania związanej z potrzebą ochrony sanitarnej cmentarza, a zatem i ochrony zdrowia mieszkańców Miasta. Uwzględniono w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W ust. 3 tego przepisu zawarto upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia, w którym określi, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w tym ureguluje szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych. Na podstawie tego upoważnienia 25 sierpnia 1959 r. Minister Gospodarki Komunalnej wydał rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Określono w nim, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Organy gminy słusznie wzięły pod uwagę stan na gruncie istniejący w dacie uchwalania planu miejscowego. Nieruchomości skarżącego były niezabudowane, a ówczesny ich właściciel nie zgłaszał wniosków ani zarzutów do projektu planu, w których podważałby wprowadzone ograniczenia zabudowy. Nie sposób uznać, że naruszona została istota prawa własności, albowiem skarżący ma możliwość użytkowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w zakresie lokalizacji budynków gospodarczych i garaży (§ 6 ust. 4 pkt 2 planu), jak również wydzielenia w nich pomieszczeń handlowych lub usługowych (z wyjątkiem tych związanych z żywnością). Przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową nie wyklucza wprowadzenia na tym terenie stref (obszarów), w których obowiązują szczególne warunki zagospodarowania i zabudowy. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, warto dodać, że w sprawie sąd administracyjny bada legalność zapisów planu miejscowego, nie analizuje, jak na przestrzeni lat stosowane były przepisy rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów Konstytucji RP, ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia ani przepisów p.p.s.a. czy ustawy ustrojowej. Nie doszło też do naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że nie miała zastosowania w sprawie. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.