II OSK 105/23

Dnia 7 marca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 459/22 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 17 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 459/22, oddalił skargę A. V.-K. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z 17 marca 2022 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku podniosła zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na naruszenie wskazanych w podstawach kasacyjnych dotyczących przepisów prawa materialnego przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że okoliczności przedmiotowej sprawy nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale rozwiązań planistycznych z przekroczeniem władztwa planistycznego, ograniczając skarżącej prawo do zagospodarowania swojego terenu pod zabudowę zagrodową; zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustalenia takie są sprzeczne z uchwałą Rady Gminy Czerwonak z 14 czerwca 2000 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., 2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy i w tym zakresie nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącej, które nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, a które nastąpiło i winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 3/ art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360) w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pozbawienie właścicieli nieruchomości na terenach rolniczych oznaczonych symbolem [...] możliwości zabudowy kubaturowej, wprowadzeniem zakazu lokalizacji budynków na terenach oznaczonych symbolem [...], czym przekroczono granice władztwa planistycznego przez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. W oparciu o tak przedstawione podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto zrzeczono się rozprawy i wniesiono o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm prawem przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna, w której zarzuca się sprzeczność zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jest niezasadna. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że w studium przewidziano możliwość zabudowy zagrodowej na terenach rolniczych. Trafnie przy tym zauważył, że w studium zabudowę zagrodową na terenach rolniczych przewidziano jako wyjątek od ogólnego zakazu budowy na tego rodzaju terenach. Oznacza to, że przepis zaskarżonego planu przewidujący zakaz lokalizacji budynków na terenach rolniczych (§ 11 pkt 1) nie jest sprzeczny ze studium. W planie miejscowym można bowiem było dopuścić na terenie rolniczym zabudowę zagrodową, ale nie było wynikającego ze studium obowiązku dopuszczenia takiej zabudowy. Oceny tej nie zmienia powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 7 października 2021 r. dotyczące wcześniejszej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej także obszar objęty zaskarżoną uchwałą. Przede wszystkim zauważyć należy, że odnośny fragment uzasadnienia powołanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie został sformułowany w sposób kategoryczny. Stwierdzono bowiem, że "(n)a marginesie należy zauważyć, że ustalenie w planie całkowitego zakazu lokalizacji budynków budzi wątpliwości w kontekście treści studium, które umożliwia realizację zabudowy siedliskowej na terenach rolnych". Ponadto nawet gdyby Wojewoda Wielkopolski wypowiedział się bardziej kategorycznie w tym zakresie, to takie stwierdzenie nie wiązałoby Sądu pierwszej instancji, który co do zasady jest uprawniony do oceny aktów nadzoru w zakresie zgodności ich z prawem (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Pozostałe podstawy kasacyjne powołane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, dotyczą w istocie jedynie nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności nieruchomości wynikające z ustalenia zakazu lokalizacji budynków na terenach rolniczych (§ 11 pkt 1 zaskarżonego planu). W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że wskazane ograniczenie nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, uwzględniając argument organu administracji, trafnie wskazał, że ograniczenie prawa własności nieruchomości było uzasadnione położeniem nieruchomości w otulinie Parku Krajobrazowego "[...]". W skardze kasacyjnej tej okoliczności faktycznej nie zakwestionowano. Zakwestionowano jedynie jej doniosłość. W ocenie NSA jest ona istotna z uwagi na art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym jako jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, a więc także prawa własności, przewidziano ochronę środowiska. Istotne jest przy tym, że wynikające z zaskarżonego planu miejscowego ograniczenie własności nieruchomości na terenach rolniczych nie narusza istoty prawa własności. Nieruchomości te mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem oraz także zabudowane budowlami rolniczymi (§ 15 zaskarżonego planu). Wprowadzony zaskarżonym planem zakaz zabudowy, dopuszczalny co do zasady na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zatem bezwzględny. Ponadto w ocenie NSA uwzględnia on wymogi zrównoważonego rozwoju będącego podstawą planowania przestrzennego (art. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) próbując zachować równowagę przyrodniczą. Wynika to m.in. z uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącej, w którym wskazano, że chodzi o ochronę nielicznych niezabudowanych obszarów położonych przy granicy z terenami leśnymi Parku Krajobrazowego "[...]" (załącznik nr 2 do zaskarżonego planu). Zatem, kwestionowane przez skarżącą ograniczenie wykonywania prawa własności trafnie zostało uznane za usprawiedliwione. Odnosząc się do zasadniczej argumentacji skargi kasacyjnej, czyli do twierdzenia, że skarżąca nie mieszka na terenie gminy C. i ustalony w zaskarżonym planie miejscowym zakaz lokalizacji budynków na terenach rolniczych uniemożliwia jej wybudowanie siedliska i tym samym prowadzenia działalności rolniczej, należy wskazać, że skarżąca nie wykazała, aby zajmowała się bądź zamierzała zajmować działalnością rolniczą. W ocenie NSA taki zakaz, jaki wynika z zaskarżonego planu, można by uznać za nadmierny jedynie wówczas, gdyby wykazano, że dotyka on właściciela nieruchomości, który rzeczywiście utrzymuje się z działalności rolniczej i prowadzenie tej działalności jest co najmniej znacznie utrudnione poprzez zakaz zabudowy prowadzący do zakazu budowy siedliska. W ocenie NSA sam fakt, że określona osoba jest właścicielem nieruchomości przeznaczonych na działalność rolniczą nie oznacza, że w sprawie ze skargi na plan miejscowy należy uznać ją za rolnika i z tym założeniem faktycznym oceniać proporcjonalność ograniczenia prawa własności. W każdej sprawie konieczna jest ocena konkretnych okoliczności mogących przemawiać za uznaniem, że poprzez ustalenia planu miejscowego doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności. Jest bowiem oczywiste, że zakaz budowy siedliska jest bardziej uciążliwy dla właściciela gruntów o przeznaczeniu rolniczym, który prowadzi działalność rolniczą, niż dla właściciela takich gruntów, który takiej działalności nie prowadzi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takich okoliczności nie wykazała. W szczególności w ogóle nie wykazała, że rzeczywiście prowadzi lub zamierza prowadzić działalność rolniczą. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazanych w powołanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. Tym samym podstawy te nie są zasadne. W konsekwencji powyższego nie jest też zasadna podstawa kasacyjna powołana na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż w istocie odwołuje się ona także do przepisów prawa materialnego. Wobec tego, skoro podstawy kasacyjne okazały się niezasadne, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W związku z tym, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.