II OSK 1570/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 228/23, w sprawie ze skargi K. Ł., na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, z dnia 2 grudnia 2022 r. nr DOZ-OAiK.650.186.2022.AJ, w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków, , oddala skargę kasacyjną.,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., VII SA/Wa 228/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) z 2 grudnia 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.186.2022.AJ w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków nieruchomości nr ewid. [...] w D., gm. B., stanowiącej część parku wpisanego do tego rejestru pod numerem [...], na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z 19 maja 1952 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim z 31 sierpnia 1983 r. i z 20 grudnia 1995 r. w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra z 10 lutego 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.552.2021.UB, a punkcie II. zasądził od Ministra na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uchybień w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz utrwaleniu tego materiału w aktach sprawy a nadto, że nie wyjaśniły w oparciu o jaki materiał dowodowy ustaliły, że działka nr. ew. [...] przedstawia wartości zabytkowe, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę, bowiem nie uwzględnia mocy wiążącej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim z 20 grudnia 1995 r. ustalającej granice zabytkowego parku w D., gdyż zarówno z treści decyzji jak i załącznika graficznego do niej w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że do rejestru zabytków pod nr [...] nie jest wpisana działka nr ew. [...], podczas gdy działka nr ew. [...] nie była przedmiotem oceny organów konserwatorskich w ramach prowadzonego postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organy przy procedowaniu naruszyły ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 przez błędną ocenę postępowania administracyjnego toczącego się przed organami i uznanie, że organ – wobec treści znajdującej się w aktach postępowania opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa – nie wykazał, aby uzasadniona była odmowa skreślenia przedmiotowej nieruchomości z rejestru zabytków, kiedy to organ był w tym zakresie jako organ wyspecjalizowany władny i w sposób prawidłowy ustalił, że wbrew ustaleniom poczynionym w w/w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa działka nr. ew. [...] przedstawia nadal wartości zabytkowe, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organy przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej; II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i przez to wadliwe uznanie, że jest możliwe skreślenie z rejestru zabytków obiektu, gdy uległ on przekształceniu w stopniu niepowodującym utraty jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu przez Sąd powinna prowadzić do wniosku, że przesłankami wydania decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru zabytków jest wyłącznie uznanie przez organ konserwatorski, że zabytek taki uległ zniszczeniu czy przekształceniu w stopniu powodującym całkowitą utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W piśmie procesowym z 14 lipca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 pkt 1 lit. c) ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840; dalej: u.o.z.o.z.) ochronie i opiece podlegają, w szczególności, zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa, bez względu na stan zachowania. W świetle zaś art. 13 ust. 1 u.o.z.o.z. zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Podstawą do wykreślenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków nie jest jego zły stan techniczno-użytkowy, ale takie jego zniszczenie, które powoduje utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, jak również okoliczność, gdy jego wartość została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Hipoteza art. 13 ust. 1 u.o.z.o.z. przewiduje zatem dwie samodzielne przesłanki skreślenia zabytku z rejestru. Pierwszą z nich jest zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Przesłanka druga polega na tym, że wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (tj. uznanie w obliczu przeprowadzonych prac naukowych, że w istocie dany zabytek nie przedstawia już przypisywanej mu uprzednio wartości). Po drugie, w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma moc wiążąca ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim z 20 grudnia 1995 r., w której ustalono granice zabytkowego parku w D. Okolicznością bezsporną pozostaje również, że orzeczenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z 19 maja 1952 r. uznawało za zabytek dawny dwór wraz z oficynką i otaczającym parkiem (ok. 1820 r.) nie dokonując jednak wpisu pod określonym numerem zabytku do rejestru zabytków i nie określając granic tego zabytku. Stąd też brak załącznika graficznego do tego orzeczenia pozwalającego na ustalenie granic parku uznanego za zabytek. Wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa piotrkowskiego pod nr [...] ww. parku nastąpił dopiero na podstawie decyzji z 31 sierpnia 1983 r., zgodnie z którą park obejmuje nieruchomości o aktualnych numerach ew. [...], [...] i [...]. Następnie w dniu 20 grudnia 1995 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Piotrkowie Trybunalskim wydał decyzję "ustalającą granice" ww. zabytkowego parku, w ten sposób, że "granice parku objętego ochroną obejmują obszar działki nr [...] o pow. 3,71 ha" (obecne działki nr ew. [...] i [...]). Granice te oznaczono na załączonej kopii mapy ewidencyjnej. W uzasadnieniu decyzji z 1995 r. stwierdzono m.in., że "zabytkowy park zachował się w granicach oznaczonych w niniejszej decyzji". Zarówno z treści decyzji, jak i załącznika graficznego do niej, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że do rejestru zabytków pod nr [...] nie jest wpisana działka nr ew. [...] (cyt. "W skład parku nie wchodzi teren działki nr ew. [...], który utracił zabytkowy charakter."). W związku z powyższym Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że niedopuszczalnym było czynienie przez organ ustaleń co do zakresu wpisu do rejestru zabytków pod nr [...] sprzecznie z jednoznacznymi ustaleniami decyzji z 20 grudnia 1995 r. co do działki nr ew. [...], a w konsekwencji przyjęcie, że ochronie konserwatorskiej nadal podlega cały park stanowiący działki o nr.: [...], [...] i [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał za nieuzasadnione rozważania organu co do wartości artystycznych, historycznych i naukowych odnoszące się do parku jako całości i to głównie w tym kontekście Sąd I instancji odnosił swoje uwagi co do działki nr [...], która – co należy raz jeszcze wyraźnie podkreślić – wyłączona została z rejestru zabytków. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, na co z resztą zasadnie zwrócił również uwagę Sąd I instancji, że działka nr ew. [...], która nie wchodzi w skład ww. parku, graniczy jednak z działką nr ew. [...] objętą wnioskiem skarżącego o skreślenie z rejestru zabytków. Co istotne, z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 30 lipca 2021 r. (sporządzonej w oparciu o szereg materiałów obejmujących m.in. fotografie archiwalne oraz informacje pozyskane podczas oględzin obiektu i wizji lokalnej) wynika, że granica między przedmiotową działką a działką nr [...] "jest całkowicie nieczytelna, zwłaszcza, że przebiega w części w obrębie niecki stawu". W powyższej opinii podkreślono, że "zachodnią granicę działki nr [...] wyznacza wspomniane, murowane, współczesne ogrodzenie, utrwalające podział założenia przestrzennego na dwie części, nie mające obecnie ze sobą nic wspólnego pod względem funkcjonalnym". Zdaniem autora opinii "podział własnościowy parku na działki [...] i [...] przyczynił się do dezintegracji historycznego założenia przestrzennego i w tym zakresie nastąpiła utrata znacznej części wartości zabytkowych związanych przede wszystkim z kompozycją przestrzenną. Powyższą dezintegrację pogłębiło wydzielenie działki nr [...] i wzniesienie murowanego ogrodzenia wzdłuż jej zachodniej granicy". W opinii wskazano w sposób jednoznaczny, że działka nr ew. [...] "nie posiada samodzielnie wartości zabytkowych, a jej skreślenie z rejestru zabytków jest dopuszczalne i de facto uporządkuje jedynie stan istniejący". Ponadto, z wniosków końcowych opinii wynika, że "jeśli decyzją uzupełniająca z 1995 r. w sprawie ustalenia granic parku wpisanego do rejestru zabytków nastąpiło w istocie wiążące prawnie skreślenie z rejestru zabytków działki nr [...], to skreślenie działki nr [...] z rejestru zabytków (jako skreślenie z rejestru części zabytku) jest dopuszczalne, i de facto uporządkuje jedynie funkcjonalnie oraz prawnie utrwaloną już od wielu lat sytuację polegającą na tym, że część północno-wschodnia dawnego parku dworskiego utraciła w znacznym stopniu wartości zabytkowe wynikające z kompozycji przestrzennej całego założenia, zachowując równocześnie historyczne nasadzenia i relikty niecek stawów oraz grobli". Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i dopuściły się uchybień w wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego. Nie wyjaśniły w oparciu o jaki materiał dowodowy ustaliły, że należąca do skarżącego działka o nr. [...] przedstawia wartości zabytkowe. Co więcej, nie uwzględniły mocy wiążącej decyzji z 20 grudnia 1995 r. ustalającej granice zabytkowego parku. Nie wykazały, aby uzasadniona była odmowa skreślenia przedmiotowej działki z rejestru zabytków i nie wyjaśniły dlaczego w istocie nie uwzględniły wniosków wynikających z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 30 lipca 2021 r. W opinii tej w sposób jednoznaczny wskazano natomiast, że przedmiotowa działka należąca do skarżącego nie posiada samodzielnie wartości zabytkowych, a jej skreślenie z rejestru zabytków jest dopuszczalne i de facto uporządkuje jedynie stan istniejący. Tymczasem Minister w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał jedynie, że nie jest skrępowany specjalistyczną opinią wykonaną na jego zlecenie i finalnie nie wyjaśnił w oparciu o jaki materiał dowodowy ustalił, że działka skarżącego przedstawia wartości zabytkowe, które winny podlegać ochronie w postaci indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. W tym miejscu zauważenia wymaga, że do zadań statutowych Narodowego Instytutu Dziedzictwa należy m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Przedkładana w sprawie skreślenia z rejestru zabytku opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie ma charakteru dowodu z opinii biegłego, albowiem stanowi opinię naukową będącą dowodem nienazwanym, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a., przyjmujący, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia instytutu naukowego odpowiada zatem dowodowi z opinii biegłego jedynie w tym sensie, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.), opracowana jest jednak zespołowo i wyraża stanowisko nie konkretnej osoby traktowanej jako biegły, lecz instytutu jako takiego, w imieniu której działa osoba do tego upoważniona. Organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest wprawdzie związany stanowiskiem Instytutu Dziedzictwa Narodowego, jednakże nie może w sposób dowolny pominąć stanowiska zawartego w tej opinii. W tym przypadku obowiązany jest bowiem dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku gdy organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez Instytut ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r., II OSK 2979/18). Fakt, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem Narodowego Instytutu Dziedzictwa, nie oznacza zatem, że może bez podania przyczyny zignorować wnioski w nim zawarte. W niniejszej sprawie Minister nie dokonał natomiast rzetelnej oceny opinii Instytutu z 30 lipca 2021 r., w której uznano, że zachodzą okoliczności umożliwiające skreślenie przedmiotowej działki z rejestru zabytków, a odmawiając wykreślenia z rejestru zabytków nie odniósł się wprost do stanowiska zawartego w powyższej opinii. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w ocenie Ministra przedmiotowa działka ma kluczowe znaczenie dla zachowania zabytkowego parku, to powinien odnieść się do ustaleń Instytutu co do braku jej znaczenia, bądź też rozważyć powołanie w tym zakresie nowych dowodów. Minister natomiast całkowicie pominął stanowisko Instytutu odnośnie tego, że nie posiada ona samodzielnie wartości zabytkowych, a jej skreślenie z rejestru zabytków jest dopuszczalne i de facto uporządkuje jedynie stan istniejący. Rację ma zatem Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. (z uwagi na nierzetelną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), a także art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dowolną ocenę opinii Instytutu, z której jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa działka nie posiada samodzielnie wartości zabytkowych i bez uzasadnienia dlaczego dowodowi temu odmówiono wiary. Z uwagi na powyższe, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.o.z.o.z. przez błędną wykładnię okazał się bezzasadny, albowiem wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uznał jakoby możliwe było skreślenie z rejestru zabytków obiektu, gdy uległ on przekształceniu w stopniu niepowodującym utraty jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.