II OSK 1565/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 856/21 w sprawie ze skargi M. H. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 lipca 2021 r. nr 131/2021 znak: WOP.7722.0491.2021.KD w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 856/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. H., dalej również: "skarżący", "zobowiązany", na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 23 lipca 2021 r., nr 131/21, znak: WOP.7722.0491.2021.KD, w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dotyczącej nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Wyrok zaskarżył w całości. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności następujących przepisów: 1. art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej: "u.p.e.a" przez nierozpoznanie w przedmiotowej sprawie, że wystąpiła sytuacja nieistnienia egzekwowanego obowiązku, podczas gdy strona skarżąca dokonała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, o przystąpieniu do robót budowlanych celem zmiany użytkowania budynku objętego nakazem rozbiórki na izolatorium; 2. art. 12 ust. 1,2, 3 pkt 1 i 2, ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 z dnia 2020.03.07 w brzmieniu na dzień 26 czerwca 2020r.) zwana dalej: "ustawą covidową" w związku z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane, zwanej dalej w skardze kasacyjnej: "p.b.", przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że dokonanie zmiany sposobu użytkowania mogło nastąpić tylko w trybie art. 71 p.b., podczas gdy ustawa covidowa - jako lex specialis - nie stawiała takich wymagań dla wybudowania izolatorium oraz jednoznacznie stanowiła, iż do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282) a nadto, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektonicznobudowlanej; 3. art. 12 ustawy covidowej przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten dotyczył tylko obiektu budowlanego legalnie wybudowanego i użytkowanego, mimo, że na nic takiego nie wskazuje ww. norma prawna, zaś obiekt wybudowany w celu pełnienia funkcji w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 nie jest tożsamy z obiektem objętym uprzednio nakazem rozbiórki, co w konsekwencji zaś doprowadziło do błędnego przyjęcia, że budynek objęty uprzednio nakazem rozbiórki jest tożsamy z tym przekształconym na izolatorium, podczas gdy w rzeczywistości nie istnieje już budynek, o którym mowa w decyzji rozbiórkowej; 4. art. 12 ustawy covidowej przez jego niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że przepis ten stawia wymóg zawarcia umowy z podmiotem wykonującym działalność leczniczą dla skuteczności zmiany sposobu użytkowania, podczas gdy norma ta nie przewidywała takich wymagań. Ponadto skarżący Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów: 1. art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 i 14 K.p.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy w sprawie tej nie uwzględniono słusznego interesu strony, a także nie zauważono, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt poinformowania przez stronę w trybie art. 12 ust. 2 ustawy covidowej, organów administracji-architektoniczno-budowlanej o zamiarze wykonania robót budowlanych i zmianie sposobu użytkowania spornego budynku na izolatorium; 2. art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez wskazanie, że izolatorium powinno odpowiadać warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach, choć przepisy umieszczone w tym akcie prawnym nie narzucają tego, jak powinno pod kątem technicznym wyglądać izolatorium, a co więcej wskazuje, że taki obiekt nie stanowi pomieszczeń podmiotu wykonującego działalność leczniczą, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 711); 3. art. 151 § 1 P.p.s.a. w związku z przepisem art. 77 i art. 81 K.p.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu II instancji, pomimo że została wydana z naruszeniem wskazanego przepisu K.p.a., to jest przez nierozważenie i nieprzeanalizowanie przez organ materiału dowodowego w tej sprawie, z którego wynikało, iż skarżący dopełnił obowiązków, o których mowa w przepisie art. 12 ust. 2 ustawy covidowej; 4. art. 141 § 4 P.p.s.a., przez niedopełnienie przez Sąd pierwszej instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej faktycznego wyjaśnienia, w szczególności przez brak wyrażenia przez Sąd wyczerpującego stanowiska wobec zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów K.p.a. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 188 P.p.s.a., 2. rozpoznanie skargi na rozprawie; 3. zasądzenie na podstawie art. 203 P.p.s.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W dniu 30 stycznia 2025 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącego z dnia 24 stycznia 2025 r. W piśmie tym skarżący przedstawił przebieg czynności związanych z inwestycją. Pismo to nie zostało podpisane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.). Dla czytelności dalszego wywodu zasadne jest przytoczenie art. 33 § 1 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia zarzutu, tj. 13 kwietnia 2021 r. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku. Zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku) – patrz: Cezary Kulesza [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", pod red. D. Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3.1.2 do art. 33). Obowiązek stanowiący w niniejszej sprawie podstawę wystawienia tytułu wykonawczego został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, dalej także: "PINB", z dnia 11 marca 2019 r., nr 221/2019. PINB nakazał M. H. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, zlokalizowanego w Ł., przy ul. J. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "WINB", z dnia 13 czerwca 2019 r., nr 159/2019. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 635/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. H. na decyzję WINB z dnia 13 czerwca 2019 r. Decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki jest zatem ostateczna i prawomocna. Dopóki zaś decyzja mająca walor ostateczności nie zostanie uchylona lub zmieniona albo nie stwierdzono jej nieważności, wywołuje ona pełne skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 196/21). Obowiązek nałożony ostateczną i obowiązującą decyzją rozbiórkową nie został wykonany. Organy egzekucyjne, w ramach art. 29 § 1 u.p.e.a., prawidłowo zbadały dopuszczalność egzekucji. Z przywołanego przepisu jasno wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oznaczone nr 2-4 skargi kasacyjnej, podnoszące naruszenie przepisów art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz art. 71 Prawa budowlanego zmierzają na podważeniu zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jako takie są oczywiście bezzasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.