II OSK 1563/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 753/20 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 7 maja 2020 r. nr OA.7721.18.6.2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., II SA/Rz 753/20 oddalił skargę M.W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 7 maja 2020 r., nr OA.7721.18.6.2020, którą wskazany organ po rozpatrzeniu odwołania M.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) z 18 lutego 2020 r. znak: PINB.5160.13.1.2018, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał M.W. oraz L.W. rozbiórkę budynku o wymiarach zewnętrznych 25,07 m x 10,96 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości T. M.W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 5 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wskutek błędnego uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i daje podstawy do zastosowania wspomnianego przepisu nakazującego orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego; II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego, albowiem Sąd I instancji nie sprawdził, czy organy administracji prawidłowo ustaliły, że obiekt, o który chodzi w sprawie, jest budynkiem, czy też wiatą (jak określono to w pozwoleniu na budowę z 2001 r.) oraz nie sprawdził, czy organy administracji prawidłowo ustaliły usytuowanie obiektu i jego wymiary; 2) art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, a w konsekwencji na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że organy administracji, gromadząc materiał dowodowy i wydając decyzje, mogły naruszyć art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB. W piśmie z 1 lutego 2024 r. L.W., U.W. i M.W. uzupełnili stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Przepisy art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i określają kognicję sądów administracyjnych, która w szczególności obejmuje działalność administracji publicznej przybierającą formę załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej. Regulacja zawarta w tych przepisach może zostać naruszona, gdy sąd administracyjny rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjną, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub dokona kontroli w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, albo też zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. Żadna z sytuacji, które mogłyby uzasadniać powołanie się przez stronę skarżącą na naruszenie ww. przepisów, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego na decyzję PWINB z 7 maja 2020 r., Sąd I instancji dokonał kontroli jej legalności, przy czym jej wynik odpowiada prawu, albowiem, wbrew postawionym zarzutom, ocena prawna sformułowana przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uchybia przepisom postępowania powołanym w skardze kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a w konsekwencji brak jest podstaw, by podzielić zarzut naruszenia w sprawie prawa materialnego (art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), jeżeli wadliwość opisaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący powiązał z błędnym uznaniem, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć za skarżącym, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę z zastosowaniem normy art. 51 ust. 5 p.b. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Argumentacja skargi kasacyjnej powiązana z zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego wskazuje, że zdaniem skarżącego sporne rozstrzygnięcie zostało wydane przy braku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta próba zakwestionowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia jest jednakże w całości nieskuteczna, podzielić należy bowiem wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznacznie potwierdzone uznał wszystkie wnioski, na których zdecydował się oprzeć w sprawie PWINB. Wskazywały one na to, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany został zrealizowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy T. z 26 marca 2001 r., nr 9/2001. Kwestię tę wiążąco przesądziła decyzja PWINB z 6 czerwca 2019 r., nr OA.7721.18.21.2019 utrzymująca w mocy decyzję PINB z 18 kwietnia 2019 r., nr PINB.5160.13.1.2018, w której organy nadzoru budowlanego przyjęły, że inwestorzy (skarżący oraz L.W.) zmienili wielkość obiektu, doszło do zmiany jego lokalizacji na działce nr ew. [...], jak również zmianie uległ sposób jego użytkowania. Obiekt objęty pozwoleniem miał pełnić funkcję składową (magazynową), jednakże inwestorzy przystąpili do jego nielegalnego użytkowania, wykorzystując go na potrzeby prowadzonej działalności polegającej na odchowie drobiu ogólnoużytkowego, obrocie i transporcie tymi zwierzętami. Uwzględnienie tego ostatniego aspektu skutkowało nałożeniem na inwestorów decyzją PWINB z 6 marca 2019 r. kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Decyzja ta stała się prawomocna wskutek oddalenia wniesionej na nią skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 maja 2019 r., II SA/Rz 340/19. Na obecnym etapie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego swoje czynności wyjaśniające zobowiązany były ukierunkować na ocenę tego, czy obowiązek zawarty w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., został zrealizowany. Tymczasem nie ma charakteru spornego ustalenie, że termin końcowy wyznaczony inwestorom decyzją z 6 czerwca 2019 r. został określony na dzień 31 grudnia 2019 r., jak też to, że inwestorzy nie zastosowali się do niego poprzez sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, ani nie zwrócili o jego przedłużenie z uwagi na niezawinioną niemożność dochowania temu terminowi. Na gruncie przepisów p.b. nie jest możliwe zalegalizowanie dopuszczenia się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę poprzez uiszczenie wyłącznie opłaty legalizacyjnej nawet, gdyby miała ona mieć "podwyższoną stawkę", co zostało skarżącemu wyjaśnione w piśmie PINB z 8 października 2019 r. (k. 62 akt adm.). Nie znajduje potwierdzenia stanowisko strony, że PWINB dokonał rozpatrzenia sprawy, w której wątpliwości budzić może przyjęta kwalifikacja prawna obiektu budowlanego, jego wymiary oraz usytuowanie. Zrealizowany przez skarżącego obiekt o wymiarach zewnętrznych 25,07 m x 10,96 m posiada cechy konstrukcyjno-techniczne, o których mowa w art. 3 pkt 2 p.b., co powoduje, że powinien być traktowany jako budynek. Określając w zaskarżonej decyzji przedmiot nakazu, PWINB zobowiązany był tenże wniosek uwzględnić, co nakazywało organowi odwoławczemu posłużyć się kompetencją reformatoryjno-merytoryczną (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w odniesieniu do treści rozstrzygnięcia, jeżeli organ I instancji, nawiązując do postanowień udzielonego decyzją Wójta Gminy Trzebownisko z 26 marca 2001 r. pozwolenia na budowę, wskazał, że obowiązkowi rozbiórki ma podlegać "wiata (budynek składowy)". Wrażenie strony, że dla Sądu I instancji podstawą uznania podlegającego rozbiórce obiektu za budynek było zapatrywanie organu nadzoru budowlanego, a nie dokonana samodzielnie własna analiza akt administracyjnych, pozostaje bezpodstawne, ponieważ upatruje ono błędu Sądu tam, gdzie niewątpliwie nie mógł on zaistnieć. Tenże wniosek tym bardziej jawi się jako oczywisty, gdy się uwzględni, że Wójt Gminy T. w swojej decyzji udzielił pozwolenia na budowę wiaty, zamiennie w rozstrzygnięciu określając projektowany obiekt mianem "budynku wiaty", co oddawało jego faktyczny charakter, ponieważ nie chodziło w rozważanym przypadku o zamiar budowy przez E.W. obiektu pozbawionego ścian. Podobnie ocenić należy czynione przez stronę uwagi względem wymiarów budynku oraz jego usytuowania. Pomijają one, że zasadnicze ustalenia dotyczące prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych i zrealizowanego w ich następstwie budynku zostały poczynione w oparciu o dokonaną przez PINB kontrolę obiektu przeprowadzoną 12 października 2017 r. w obecności skarżącego (k. 3 akt adm.). Z oględzin dokonanych 10 grudnia 2018 r., w których brał udział skarżący, podpisując sporządzony z niego protokół (k. 33 akt adm.), nie wynika, by opisane w nim charakterystyczne parametry budynku stanowiły przedmiot zastrzeżeń strony. Na późniejszych etapach postępowania stan ten nie uległ zmianie, co nie pozwala w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przekonująco twierdzić, że ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie mają charakter nieweryfikowalny, przez co skarżący musi, jak to zostało przez niego podkreślone, wierzyć organom "na słowo" odnośnie do treści kluczowych informacji, które zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Niezrozumiałe jest odwołanie się zarówno w podstawie skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu do naruszenia "art. 36 ust. 5 pkt 1 i 2" p.b., ponieważ wskazany przepis (art. 36 p.b.) posiada wyłącznie dwa ustępy. Jeżeli intencją strony było zarzucenie naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 p.b., to – jak już wyżej wskazano – ocena zastosowania tego przepisu prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy została rozstrzygnięta i jej podważanie przez skarżącego, sprowadzające się do ogólnego kontestowania wszystkich działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, musi zostać uznane za nieskuteczne. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.