II OSK 1561/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 40/25 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie trzecim, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 40/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B., dalej także: "skarżący" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, dalej także: "PINB", w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej, umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC (pkt I.), stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC (pkt II.), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.), oddalił skargę w zakresie żądania nałożenia grzywny (pkt IV.), zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, decyzją nr 1555/2020, z 21 grudnia 2020 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: "Prawo budowlane", nałożył na inwestora K.K. obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w związku z wykonaniem przebudowy oficyny w południowo-zachodniej części działki nr [...]. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, decyzją nr 1386/2021, z 21 grudnia 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdził wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku. Pismem z 17 lutego 2022 r. K.K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki o uchylenie decyzji tego organu z 21 grudnia 2021 r., nr 1386/2021, domagając się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a." Postanowieniem z 22 września 2022 r. PINB wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji z 21 grudnia 2021 r. Decyzją z 3 stycznia 2023 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., PINB stwierdził, że decyzja z 21 grudnia 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak jej uchylenie jest niemożliwe, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozpatrując zaś przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzją z 5 lipca 2023 r., nr 260/2023, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, dalej także: "MWINB", "Małopolski WINB", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia 3 stycznia 2023 r. Wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1007/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w dniu 17 stycznia 2024 r. Pismem z 25 lutego 2024 r., skarżący wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki ponaglenie wskazując, że nie został poinformowany o podjęciu przez organ jakichkolwiek działań w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...]. Skarżący zażądał nadania biegu sprawie i przeprowadzenia czynności wskazanych w wyroku z udziałem stron postępowania. W drodze adnotacji urzędowej z 26 lutego 2024 r. organ pozostawił ponaglenie K.K. z 25 lutego 2024 r. bez rozpoznania uznając, że maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy upłynie 17 marca 2024 r. Pismem z 14 marca 2024 r. K.K wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wskazał, że po wpłynięciu odpisu prawomocnego wyroku z 25 października 2023 r. wraz z aktami sprawy organ podjął działania mające na celu realizację wskazań w nim zawartych, które zakończyły się 15 kwietnia 2024 r. i w tym dniu organ w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...], znak sprawy: RPE.5160.4.2022.KBR, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24: I. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki do rozpoznania sprawy w terminie 1 (jednego) miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, II. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych; III. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił sprostować wyrok z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. II SAB/Kr 92/24 w ten sposób, że 1) w rubrum w miejsce słów: "w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] znak sprawy: RPE.5160.4.2022.KBR" wpisać słowa: "w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (znak sprawy RPE.5160.4.2022.KBR) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...]", 2) w tenorze w pkt. II w miejsce słów: "o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych" wpisać słowa: "w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (znak sprawy RPE.5160.4.2022.KBR) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...]". Wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2864/24, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 92/24, w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie o wznowienia postępowania administracyjnego (znak sprawy RPE.5160.4.2022.KBR) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...]: 1. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki do rozpoznania sprawy z wniosku A.B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r., nr 1386/2021, 2. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił okoliczność, że decyzją z 23 maja 2024 r., wydaną już po wniesieniu skargi, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie. Wskazał, że załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalniało Sądu pierwszej instancji z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju spraw, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a. Uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do zaistnienia bezczynności było prawidłowe. Niezależnie od postępowania sądowego ze skargi na bezczynność toczyło się postępowanie administracyjne. Od decyzji PINB z dnia 23 maja 2024 r., znak: RPE.5160.4.2022.KBR, zostało wniesione przez A.B. odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 września 2024 r., znak: WOB.&&21.184.2024.KJAS, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. MWINB przyjął, że A.B. powinien przysługiwać przymiot strony. Nawiązując do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1007/23, stwierdził, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga zastosowania trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Zdaniem MWINB, konieczne jest uchylenie decyzji organu powiatowego celem ponownego zweryfikowania przedmiotu wznowionego postępowania naprawczego, które należy przeprowadzić w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. W związku z tym, zdaniem MWINB, należy ustalić aktualny stan faktyczny budynku (oficyny) zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki nr [...] i dokonać subsumpcji aktualnych przepisów prawa. MWINB uznał, że przesłuchanie autora ekspertyzy A.P. zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dowodowym, tj. z naruszeniem art. 79 K.p.a. Konieczne jest ponowne przesłuchanie autora ekspertyzy po zawiadomieniu stron o tej czynności. Ponadto, konieczne jest poddanie weryfikacji budynku z zapisami aktualnego planu miejscowego. Decyzja ta została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w drodze doręczenia elektronicznego za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 2 września 2024 r. Pismem z dnia 15 października 2024 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W dniu 26 listopada 2024 r. został przesłuchany autor ekspertyzy A.P.. PINB poddał ponownie analizie zebrane w sprawie dokumenty, w tym dotyczące budowy oficyny z 1931 r., dokumenty z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa z 2024 r., z operatu technicznego z 2022 r. Na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2024 r. Następnie, w dniu 16 stycznia 2025 r. skierowano do stron zawiadomienie, oparte na art. 36 K.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 15 lutego 2025 r. Przedtem, w dniu 5 stycznia 2025 r. A.B. złożył, za pośrednictwem PINB, pismo skierowane do Małopolskiego WINB, określone przezeń jako skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w Krakowie. Wniósł o zobowiązanie PINB do przeprowadzenia postępowania i wydania w terminie określonym przez WINB decyzji kończącej postępowanie, a także stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Wskazał, że wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie PINB dopuścił się bezczynności. W piśmie z dnia 6 stycznia 2025 r. A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przeprowadzenia ponownego postępowania z udziałem stron i wydania w sprawie decyzji w określonym przez Sąd terminie, o stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności, o wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi w całości podnosząc, iż w sprawie której skarga dotyczy, w dniu 6 lutego 2025 r. wydana została decyzja kończąca postępowanie. W powołanej decyzji, na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. PINB: 1) rozpatrując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stwierdził wydanie decyzji PINB nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: ROiK.II.5160.193.2021.MOC, z naruszeniem prawa. Wskazał, że uchylenie decyzji jest niemożliwe ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; 2) rozpatrując przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PINB nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 r., znak: ROiK.II.5160.193.2021.MOC, z powodu braku podstawy do jej uchylenia. PINB podniósł, że przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym dowód z przesłuchania świadka przy udziale stron oraz zgromadził dodatkowy materiał dowodowy, m.in. w postaci dokumentacji z Archiwum Narodowego w Krakowie. Jak na wstępie niniejszego uzasadnienia zasygnalizowano, wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 40/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej I. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC; II. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki dopuścił się bezczynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC; III. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddalił skargę w zakresie żądania nałożenia grzywny; V. zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na rzecz skarżącego A.B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA w Krakowie stwierdził, że skoro decyzja została wydana po wniesieniu skargi do Sądu (6.01.2025r.), ale przed rozpoznaniem skargi, uznać należy, że organ załatwił sprawę i nie pozostaje już w bezczynności, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie lub dokonania czynności. Sąd jednocześnie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani w terminie wskazanym przez wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SAB/Kr 92/24 (pkt II wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, że art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nawiązał do orzecznictwa w którym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego. Przytoczył wskazanie NSA zawarte w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r. I OSK 1163/16, według którego, zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Wywodził, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15). Zauważył, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13). Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wskazał, że decyzja organu została wydana po ośmiu miesiącach od stwierdzenia bezczynności przez WSA w Krakowie, rozpoznający pierwszą skargę na bezczynność w tej sprawie, w którym to wyroku Sąd stwierdził bezczynność i nakazał rozpoznanie sprawy w terminie jednego miesiąca. Jakkolwiek organ przeprowadzał w tym czasie uzupełniające postępowanie dowodowe, to czasokres trwania tego etapu postępowania, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dalece odbiega od terminów na załatwienie sprawy określonych przez K.p.a. Zważywszy, że całe postępowanie wznowieniowe trwa już trzy lata, a wydawane w sprawie decyzje były uchylane na skutek kontroli w administracyjnym i sądowoadministracyjnym trybie, oraz uwzględniając fakt przekroczenia miesięcznego terminu zakreślonego przez Sąd rozpoznający pierwotną skargę na bezczynność, tym bardziej organ winien znać już sprawę i dążyć do jej sprawnego i szybkiego zakończenia. Tymczasem, oceniany okres postępowania znów zajął organowi osiem miesięcy, co w ocenie Sądu pierwszej instancji, nosi znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki. Wyrok zaskarżył w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.: 1. naruszenie przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia poprzedzające złożenie skargi na bezczynność tj. wniósł ponaglenie; 2. naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu, w sytuacji, gdy z uwagi na stopień szczególnie skomplikowania sprawy (powinno być: stopień szczególnego skomplikowania sprawy) objętej skargą na bezczynność, nie mogła ona być zakończona w terminach ustawowych. Uznanie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu, w takim faktycznym stanie rzeczy jawi się jako całkowicie nieuprawnione; 3. naruszenie przepisu art. 151 P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania, ponieważ w niniejszej sprawie skargę należało oddalić; 4. naruszenie art. 138 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a,, poprzez oczywistą sprzeczność między sentencją wyroku a treścią uzasadnienia wyroku, polegającą na tym, że rozstrzygnięcie w punkcie II stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie znak ROiK.II.5160.193,2021.MOC, dotyczącej postępowania naprawczego, natomiast z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że Sąd rozpatrywał skargę na bezczynność w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie znak ROiK.II.5160.193.2021.MOC, dotyczącym decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę; 5. naruszenie przepisu art. 138 P.p.s.a. poprzez błędne określenie przedmiotu zaskarżenia wskazujące w sentencji na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...] oraz w uzasadnieniu wskazujące na bezczynność organu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Takie sformułowanie przedmiotu zaskarżenia nie odpowiada stanowi faktycznemu i prawnemu niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, PINB wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na podstawie art. 185 P.p.s.a.; 2) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie przepisu art. 176 § 2 P.p.s.a.; 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia 29 czerwca 2025 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut, który rozważyć należy w pierwszej kolejności, tj. zarzut naruszenia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia poprzedzające złożenie skargi na bezczynność tj. wniósł ponaglenie. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucję procesową ponaglenia regulują przepisy art. 37 § 1-3 K.p.a. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a., ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. W dniu 5 stycznia 2025 r., a więc przed wniesieniem skargi, skarżący wystosował do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki". W piśmie tym wniósł o: 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do przeprowadzenia z udziałem stron ponownego postępowania i wydania w terminie określonym przez WINB decyzji je kończącej; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że pismo to spełnia wymogi ponaglenia, a co za tym idzie spełniony został wymóg formalny, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. O charakterze pisma skarżącego z dnia 5 stycznia 2025 r. jako ponaglenia świadczy skierowanie pisma do organu właściwego w sprawie ponaglenia, tj. organu wyższego stopnia oraz treść pisma (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 302/24). Utrwalony jest pogląd, według którego, z art. 37 § 2 K.p.a. wprowadzić należy szczególny wymóg ponaglenia, tj. jego uzasadnienie. Strona powinna zatem przedstawić okoliczności sprawy i argumentację świadczącą o bezczynności organu albo przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1919/22). W piśmie skarżącego z dnia 5 stycznia 2025 r. takie uzasadnienie, jakkolwiek lakoniczne, zawarto. Podniesiono zarzut rażącej bezczynności. Wniesiono o zobowiązanie PINB, przez organ wyższego stopnia, do przeprowadzenia postępowania oraz wydania w terminie określonym przez WINB decyzji je kończącej. Wskazano, ze wyrokiem z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, WSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności. Jest oczywiste, że było to wyrażenie negatywnej oceny opieszałości organu w prowadzeniu sprawy. Dodać można, pamiętając o wniesieniu skargi na bezczynność w następnym dniu po wniesieniu ponaglenia, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/19). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpiła bezczynność organu. Konieczne jest najpierw spostrzeżenie, że w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny ustala stan faktyczny oraz stan czynności procesowych podejmowanych przez zaskarżony organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej, aktualny w trakcie postępowania sądowego. W sprawach tych nie obowiązuje, co oczywiste, zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi (patrz także: teza i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19) – wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 797/24 Sąd administracyjny rozpoznający skargę na bezczynność ustala okoliczności faktyczne i czynności procesowe, istotne z punktu widzenia art. 149 § 1 i art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na podstawie akt sprawy oraz ewentualnego postępowania wyjaśniającego (art. 133 § 1 i art. 106 § 2 i 3 P.p.s.a.). Ustalony stan faktyczny powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu wyroku, w ramach przedstawienia stanu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji, możliwe jest zakwestionowanie w skardze kasacyjnej ustalonego przez sąd stanu sprawy z powołaniem się na naruszenie art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1-1a P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że według Sądu pierwszej instancji, "organ dopuścił się bezczynności z uwagi na to, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a., ani w terminie wskazanym przez wyrok WSA w Krakowie, w sprawie II SAB/Kr 92/24 (pkt II wyroku)" - powinno być (pkt I wyroku). W związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 23 maja 2024 r. oraz w świetle wyroku NSA z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2864/24, błędne jest przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, jakoby PINB pozostawał w bezczynności od dnia, w którym upłynął termin jednego miesiąca wyznaczony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, rozstrzygającym pierwotną skargę na bezczynność. Z uwagi na uchylenie punktu pierwszego wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r., nie można przyjąć, że określony w tym wyroku termin do załatwienia sprawy był dla PINB wiążący. Termin załatwienia sprawy zaczął ponownie biec po wydaniu przez MWINB decyzji z dnia 2 września 2024 r., uchylającej decyzję PINB z dnia 23 maja 2024 r. i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skoro zaś kolejna decyzja PINB została wydana w dniu 6 lutego 2025 r., to oczywiście błędne jest ustalenie poczynione w zaskarżonym wyroku, według którego, "okres postępowania znów zajął organowi osiem miesięcy". Od daty wydania decyzji MWINB oraz jej doręczenia organowi pierwszej instancji, do daty wydania kolejnej decyzji PINB upłynęło 5 miesięcy. Ocenie, pod kątem zaistnienia bezczynności, podlega zatem aktywność organu w tym okresie. Podkreślić należy, że okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu i realnej możliwości zakończenia postępowania, przy zachowaniu reguł odnoszących się do postępowania wyjaśniającego, podlegają indywidualnej ocenie w każdej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 K.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2686/19; wyrok NSA z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt II OSK 564/22). W rozpoznawanej sprawie, zakres materiałów sprawy wymagał, przy uwzględnieniu wskazań WSA zawartych w wyroku z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1007/23, oraz wskazań organu odwoławczego, ponownego zapoznania się pracowników organu ze sprawą. Nadanie biegu sprawie i podjęcie czynności procesowych wymaga nie tylko przyswojenia danych zawartych w dokumentach, ale także pewnej refleksji i pracy koncepcyjnej. Ponadto, wymagane było przeprowadzenie czynności procesowych wynikających z tych wskazań. Zbadanie aktywności PINB we wskazanym powyżej okresie prowadzi do wniosku, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacja przekroczenia terminu załatwienia sprawy jako bezczynności była prawidłowa. Skorygować należy jedynie powody dla których działanie organu powinno być zakwalifikowane jako bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Chodzi nie tyle o niedochowanie terminu określonego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, ale o przekroczenie terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 K.p.a. Termin ten, jak powyżej stwierdzono, rozpoczął bieg 2 września 2024 r. O bezczynności świadczy przede wszystkim to, że kilkumiesięcznego trwania postępowania nie usprawiedliwia zakres postępowania wyjaśniającego, które PINB był zobowiązany przeprowadzić. Jak wynika z akt sprawy, co wskazano w części faktycznej niniejszego uzasadnienia, decyzją MWINB z dnia 2 września 2024 r. PINB został zobowiązany do przesłuchania autora ekspertyzy A.P. w warunkach umożliwiających udział stron w tym przesłuchaniu oraz zadawanie przez strony pytań i wyjaśnień. Ponadto, organ odwoławczy zobowiązał do ustalenia aktualnego stanu budynku (oficyny) zlokalizowanego w południowo-zachodniej części działki [...]. Za konieczne uznał także poddanie weryfikacji budynku z zapisami aktualnego planu miejscowego. Do przesłuchania A.P. doszło w dniu 26 listopada 2024 r. PINB poddał ponownie analizie zebrane w sprawie dokumenty, w tym dotyczące budowy oficyny z dnia 10 lipca 1931 r. oraz z dnia 6 czerwca 1938 r. (wraz z załączonymi planami), dokumenty z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa z 2024 r., z operatu technicznego z 2022 r. Przesłuchanie przeprowadzono zatem po upływie ponad dwóch miesięcy od doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji kasacyjnej MWINB. Nawet biorąc pod uwagę konieczność ponownego przyswojenia przez pracowników organu zebranego materiału, a także potrzebę poświęcenia pewnego okresu na pracę gabinetową, w tym rozważenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a ponadto wymaganego zawiadomienia stron o czynnościach procesowych i możliwości zapoznania się z materiałem oraz składania wyjaśnień, uznać należy, że do przekroczenia terminu załatwienia sprawy doszło z powodów w części zależnych od organu. Natomiast błędna jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena o rażącym naruszeniu prawa. Ocena ta opierała się na ustaleniu niezgodnego ze stanem rzeczywistym przebiegu czynności procesowych: bezczynność trwała nie 8 miesięcy, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, ale 5 miesięcy. Ponadto, PINB podejmował działania związane z przedmiotem sporu i zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Ocenie procesowej, w zakresie stanu prawnego i technicznego budynku, podlegała archiwalna i współczesna dokumentacja geodezyjna oraz Ekspertyza techniczna. Z dokumentacją tą należało skonfrontować zarzuty skarżącego. Na usprawiedliwienie organu przyjąć nadto należy, że postępowanie wznowieniowe ze swej istoty obejmuje szerszy zakres faktyczno-prawny, niż postępowanie zwykłe. Poza tym, PINB zawiadomił strony o tym, że sprawa nie będzie załatwiona w terminie oraz podał termin załatwienia sprawy. Należy zgodzić się z tym, że oczywiście wadliwe było przywołanie w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedmiotu merytorycznego sprawy jako "pozwolenia na budowę". Niepełne jest także wskazanie w sentencji zaskarżonego wyroku, że rozpoznawana jest skarga na bezczynność PINB "w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej samowoli budowlanej". W poprzednim postępowaniu przed WSA w Krakowie, postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 92/24, sprostowano wyrok z dnia 6 czerwca 2024 roku, sygn. II SAB/Kr 92/24 w ten sposób, że 1) w rubrum w miejsce słów: "w sprawie samowoli budowlanej przy ul [...] znak sprawy: RPE.5160.4.2022.KBR" postanowiono wpisać słowa: "w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (znak sprawy RPE.5160.4.2022.KBR) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...]", 2) w tenorze w pkt. II w miejsce słów: "o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych" postanowiono wpisać słowa: "w sprawie o wznowienie postępowania administracyjnego (znak sprawy RPE.5160.4.2022.KBR) zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji nr 1386/2021 z dnia 21 grudnia 2021 roku w sprawie samowoli budowlanej przy ul. [...]". Mimo tego, w zaskarżonym wyroku określono przedmiot sprawy w sposób niepełny. Uchybienia te mają jednak charakter wad podlegających rektyfikacji, a jako takie nie mogą być uznane za naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie III. Zaskarżone orzeczenie zawarte w punkcie III, oparte na art. 149 § 1a P.p.s.a., polegało na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uchylenie tego orzeczenia niniejszym wyrokiem oznacza, że takiej rażącej bezczynności Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza. Brak w obrocie prawnym orzeczenia o rażącej bezczynności, na tym etapie procedury sądowej, jest tożsamy ze stwierdzeniem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Takie rozumienie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego w przedmiocie rażącej bezczynności jest rezultatem celowościowego odczytania treści art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. W świetle art. 5 pkt 3 oraz art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2025 r. poz. 1443), istotne jest, czy na podstawie art. 149 P.p.s.a. nastąpiło prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Celem powołanej ustawy, a co za tym idzie także unormowania art. 149 P.p.s.a. w zakresie unormowania o stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa, obecnie zawartego w art. 149 § 1a P.p.s.a., nie było wprowadzenie wymogu o charakterze formalnym, polegającego na zastosowaniu jednej z dwóch dyspozycji, ale wprowadzenie obowiązku orzeczenia o zaistnieniu rażącej bezczynności, w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki materialne dla takiego stwierdzenia. Na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną w pozostałej części. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.