II OSK 1540/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 500/23 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.143.2022.AH w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 500/23 oddalił skargę M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.143.2022.AH w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budynku handlowo-usługowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: I. Naruszenie prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że jako przebudowę należy zakwalifikować roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów techniczno-użytkowych ingerujących w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, podczas gdy prawidłowa wykładnia definicji przebudowy wskazuje, że przebudową są też takie roboty budowlane, które nie zmieniają parametrów technicznych obiektu budowlanego, takich jak na przykład występujące w obiekcie obciążenia, ale które powodują zmianę parametrów związanych z jego użytkowaniem, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "parametrów użytkowych lub technicznych"; 2) art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przeprowadzone w budynku przy ul. [...] w S. roboty budowlane niewątpliwie wpisują się w definicję przebudowy, a do ich wykonania wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co za tym idzie rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno zostać zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, a brak takiej decyzji świadczy o istnieniu samowoli budowlanej, co powinno skutkować podjęciem przez organy nadzoru odpowiednich działań; II. Naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym: 1) art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", polegające na zaniechaniu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i pozostawienie poza rozważaniami organu kwestii dotyczących jaki wpływ na zmianę parametrów technicznych lub użytkowych i ewentualną zmianę obciążeń obiektu mają wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na usunięciu praktycznie wszystkich ścian wewnętrznych, przekształcenie poddasza z nieużytkowego w użytkowe, wykonanie dwóch toalet na poddaszu, wykonanie schodów prowadzących na poddasze, zmiana sposobu ogrzewania obiektu, wykonanie instalacji sanitarnej etc., podczas gdy poczynienie ustaleń w tym zakresie jest niezbędne do prawidłowego zakwalifikowania danych robót do odpowiedniej kategorii, a tym samym do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie; 2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oświadczeń T. O. i W. L. i pominięcie wynikających z treści tych oświadczeń kwestii dotyczących pierwotnego i obecnego umiejscowienia drzwi wejściowych do budynku od strony północnej, wskutek czego zaniechane pozostaje przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację rozbieżności w stanie faktycznym sprawy i ponownie dochodzi do usankcjonowania samowoli budowlanej; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazania i wyjaśnienia, jaka część materiału dowodowego skutkowała przyjęciem, że prace wykonane w budynku handlowo-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w S. dotyczące zmiany sposobu jego użytkowania nie mają wpływu na zmianę parametrów technicznych lub użytkowych tego obiektu lub zmianę obciążeń występujących w tym obiekcie, co w efekcie prowadzi do braku możliwości skontrolowania trafności sposobu rozumowania organów obu instancji, a tym samym nie ma możliwości przeprowadzenia weryfikacji trafności decyzji w tym przedmiocie. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji go poprzedzających i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, za obie instancje wg norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania B. W., reprezentowana przez kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, popierając skargę kasacyjną i złożoną w niej argumentację oraz wnosząc o przyznanie wynagrodzenia dla ustanowionego kuratora według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WOP.7721.143.2022.AH utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sokółce z dnia 17 października 2022 r. nr NB.5160.6.2022.TA umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku handlowo-usługowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w S. na działce nr [...], stanowiącej własność D. sp. j. M. i A. D. (dalej: "inwestor", "Spółka"). Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt dokonania przez inwestora w 2006 r. dwóch zgłoszeń, co do których organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu. W dniu 13 kwietnia 2006 r. Spółka złożyła do Starostwa Powiatowego w Sokółce zgłoszenie o zamiarze wykonania w budynku przy ul. [...] w S.: 1) powiększenia otworów okiennych i montaż nowych okien w ścianach szczytowych poddasza tego budynku od strony wschodniej, jak i zachodniej (wielkość okien 2000 x 1200 mm) oraz wstawienia drzwi zewnętrznych w zachodniej ścianie szczytowej w budynku w miejsce obecnego okna, 2) pokrycia dachu blachodachówką z ewentualnym usunięciem istniejącego pokrycia z eternitu, 3) zmiany elewacji z winylowej na drewnianą z zakreślonym terminem rozpoczęcia prac od dnia 15 maja 2006 r. Do zgłoszenia załączone zostało zdjęcie elewacji zachodniej budynku oraz pozwolenie Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 kwietnia 2006 r. znak: ZN-40300-148/JB/06 (k. 83 i 84 akt organu I instancji). Ponadto, inwestor w dniu 17 listopada 2006 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Sokółce zgłoszenie o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wolnostojącego na budynek o funkcji handlowo-usługowej: cukiernia - lodziarnia na działce nr [...], ze wskazanym terminem od dnia 18 grudnia 2006 r. (k. 77 akt organu I instancji). Do zgłoszenia załączona została: - inwentaryzacja stanu istniejącego i projekt zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego wolnostojącego na budynek o funkcji handlowo-usługowej: cukiernia - lodziarnia na działce nr geod. [...] ul. [...] w S.; - ekspertyza techniczna budynku; - zaświadczenie z dnia 21 czerwca 2006 r. o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 67, 72-77 akt organu I instancji). W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że zgromadzone w toku prowadzonego postępowania dokumenty potwierdzają, że otwory okienne od strony wschodniej i zachodniej zostały powiększone (wraz z wymianą okien) na podstawie zgłoszenia dokonanego przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2006 r. w Starostwie Powiatowym w Sokółce, a otwór drzwiowy od strony północnej istniał od momentu powstania budynku. Z operatu szacunkowego z lutego 2004 r. sporządzonego przez biegłego sądowego mgr inż. J. Ł. wynika zaś, że budynek mieszkalny był podzielony na dwa lokale mieszkalne. Pierwszy lokal zlokalizowany był we wschodniej części budynku i posiadał przedpokój od ulicy, drugi zlokalizowany był w zachodniej części budynku i posiadał przedpokój od podwórza. Świadczy to o istnieniu już wówczas wejścia od strony ulicy [...] (od północy) oraz wejścia od podwórza (od południa). Istnienie otworu drzwiowego od strony północnej w roku 2003, tj. przed kupnem nieruchomości przez Spółkę potwierdzają również oświadczenia współwłaścicieli i oświadczenie listonosza (k. 27, 28 i 86 akt organu I instancji). Otwór ten został zabudowany i osłonięty szalówką drewnianą podczas wykonywania robót budowlanych zgłoszonych w kwietniu 2006 r. Dlatego też nie został wykazany w inwentaryzacji dołączonej do zgłoszenia z dnia 17 listopada 2006 r., a w 2022 r. inwestor dokonał odsłonięcia istniejącego otworu drzwiowego w ścianie północnej i ponownie zamontował w nim drzwi. Skoro otwór ten istniał od 2003 r., nie było potrzeby dokonywania kolejnego zgłoszenia. Oceniając z kolei dokonaną zmianę sposobu użytkowania kontrolowanego budynku z mieszkalnej na handlowo – usługową, stwierdzić należy, że przeprowadzone przez inwestora prace wewnątrz budynku zostały wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 17 listopada 2006 r. Z dokumentacji dołączonej do zgłoszenia, w tym inwentaryzacji stanu istniejącego i projektu zmiany sposobu użytkowania, zawierających stosowne rysunki – rzut parteru – inwentaryzacja, rzut parteru – technologia, rzut poddasza, przekrój A-A, elewacja wschodnia wynika zaś, jakie prace zaakceptował organ w ramach dokonanego zgłoszenia. Błędne jest stanowisko skarżącego, że powierzchnia użytkowa budynku zwiększyła się z 78,82 m2 do 142,20 m2. Należy bowiem zauważyć, że z opisu technicznego do inwentaryzacji istniejącego budynku na działce [...] położonej w S. ul. [...] sporządzonej przez mgr inż. arch. K. M. H. wynika, że powierzchnia użytkowa przed zmianą sposobu użytkowania wynosiła 142,20 m2 (pkt 1.2. zestawienie istniejącej powierzchni i kubatury, k. 66 akt organu I instancji). Do powierzchni użytkowej zaliczono bowiem poddasze, tak samo jak w ekspertyzie technicznej opracowanej przez mgr inż. J. W., gdzie w charakterystyce budynku wskazano: Budynek parterowy, niepodpiwniczony, "z użytkowym poddaszem" (k. 72 akt organu I instancji). W operacie szacunkowym z 2004 r., sporządzonym przez biegłego sądowego mgr inż. J. Ł., do powierzchni użytkowej nie zaliczono natomiast poddasza, stąd wskazano jako powierzchnię użytkową 78,82 m2. Z powyższych opracowań wynika, że na skutek dokonanych prac wewnątrz budynku nie zwiększyła się jego powierzchnia użytkowa. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że skoro inwestor zrealizował sporne roboty budowlane na podstawie skutecznych zgłoszeń i roboty te nie naruszają prawa, co zostało poddane analizie przez organy i trafnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, to nie było podstaw do nakładania na Spółkę jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W takich okolicznościach organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7a, jak i art. 71 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego. Należy podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych w budynku (w chwili ich wykonywania w 2006 r.) nie zmienił parametrów użytkowych, technicznych, ani charakterystycznych parametrów budynku, które mogłyby kwalifikować zakres wykonanych w nim robót jako przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Ustawodawca nie doprecyzował, jak należy rozumieć sformułowanie dotyczące zmiany parametrów użytkowych lub technicznych. Odwołując się do reguł znaczeniowych języka powszechnego, w orzecznictwie sądowym przyjęto, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09; z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Istotne jednak jest, aby rozmiar planowanych obciążeń nie wykraczał poza dotychczasowe możliwości konstrukcyjne obiektu. Podkreślenia zatem wymaga, że tylko takie zmiany parametrów użytkowo-technicznych obiektu kwalifikują prace do kategorii przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej stwierdzono, w sprawie z przebudową nie mamy do czynienia. Należy dodatkowo zauważyć, że organ architektoniczno – budowlany postanowieniem z dnia 21 listopada 2006 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o: I. – określenie, czy zmieniają się warunki takie, jak: - bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa powodziowego, bezpieczeństwa pracy, warunków zdrowotnych, warunków higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń II. – określenie odległości budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiedniej nieruchomości, podając niezbędne rzędne wysokościowe, - zaświadczenie burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, potwierdzone dołączoną ich kserokopią i należącej do właściwej izby zawodowej potwierdzonej wydanym przez nią zaświadczeniem, - uzgodnienie inwestycji z Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, III. – przekrój pionowy A-A. Wskazano, że w przypadku nieuzupełnienia braków w zakreślonym terminie, organ wniesie sprzeciw w drodze decyzji. Powyższe świadczy o wnikliwym przeanalizowaniu treści zgłoszenia, a następnie dołączonych dokumentów przez organ architektoniczno – budowlany. Z dokumentów tych wynika zaś, że wykonane roboty budowlane nie zmieniły parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, jak wynika z treści decyzji organu II instancji, organ ten analizował wskazaną dokumentację, trafnie wskazując, że podane w inwentaryzacji dane techniczne nie uległy zwiększeniu. Wobec powyższego, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i 107 § 3 k.p.a. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym skarżący kasacyjnie miał przymiot strony i możliwość czynnego w nim udziału. Tymczasem, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie organy uczyniły zatem więcej w zakresie praw procesowych skarżącego kasacyjnie niż wynika to z ww. uchwały. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143).