II OSK 1529/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1317/20 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 września 2020 r., nr 790/2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. oddalił skargę A. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej WINB) z dnia 16 września 2020 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu (dalej PINB) postanowieniem z 22 lipca 2019 r., w związku z dokonanymi ustaleniami kontrolnymi i z uwagi na wdrożone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy budynku handlowo-usługowego polegającej na zabudowie dotychczasowego dziedzińca wewnętrznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], zrealizowanej z naruszeniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186; dalej p.b.): I. wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku handlowo-usługowego polegającego na całkowitej zabudowie dziedzińca wewnętrznego budynku (posiadającego przed zabudową wymiary 5,4 x 10,5m) zlokalizowanego na ww. działce; II. nałożył na A. K. i D. K., jako współwłaścicieli samodzielnych lokali nr II i VI w budynku przy ul. [...] w N. (w obrębie których doszło do realizacji robót i powstania nowych pomieszczeń użytkowych), obowiązek przedłożenia w PINB w Nowym Targu w terminie do dnia 31 marca 2020 r.: * zaświadczenia Burmistrza Miasta Nowy Targ o zgodności rozbudowy budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na działce nr [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Nowy Targ 22 (Centrum), * dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz ust. 3 p.b. (zaznaczając, że do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się art. 20 ust. 3 pkt 2), tj.: a) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wytycznymi projektowymi w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami w szczególności w zakresie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu; b) aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...]; III. nie wprowadził obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy. Zaskarżonym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 k.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. A. K. wniosła na powyższe postanowienie skargę do WSA. Zaskarżonym wyrokiem WSA skargę oddalił. W ocenie Sądu organ II instancji słusznie stwierdził, że PINB dokonał prawidłowej co do zasady kwalifikacji przedmiotu postępowania i przyjął właściwy tryb postępowania dotyczący samowoli budowlanej, regulowany w art. 48 i art. 49 p.b. W stanie faktycznym tej sprawy niewątpliwie miała miejsca samowolna rozbudowa budynku, polegająca m.in. na zabudowie dziedzińca wewnętrznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. Fakt samej zabudowy dziedzińca jest bezsporny, potwierdzony przez wszystkich świadków i niekwestionowany przez strony postępowania. Sąd podkreślił jednak, że w przedmiotowym budynku na przestrzeni lat wielokrotnie prowadzone były prace budowlane przez różnych inwestorów, z których żaden nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Budynek poddawany był przebudowom, adaptacjom i zmianie sposobu użytkowania poszczególnych lokali. Powyższe, uwzględniając fakt, że jest to zabytkowy budynek z 6 samodzielnymi lokalami usługowymi należącymi do 5 różnych podmiotów, który stanowi powiązaną całość techniczno-użytkową z elementami wspólnymi jak: klatka schodowa wewnętrzna i korytarzami na parterze i piętrze budynku, w efekcie doprowadziło do wielopłaszczyznowego konfliktu pomiędzy właścicielami. Mimo jednak ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji obiektów zabytkowych Miasta Nowy Targ, nie był on przedmiotem inwentaryzacji opracowanej przez Urząd. W opinii WSA, z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia II instancji wynika, że organ I instancji w toku postępowania nie rozstrzygnął podstawowych kwestii dotyczących przedmiotowej sprawy, a to zakresu dokonanej rozbudowy, czasokresu wykonania poszczególnych elementów przedmiotowej rozbudowy, jak również inwestora (inwestorów) przedmiotowych robót. Organ I instancji nie wyczerpał też wszystkich możliwości gromadzenia materiału dowodowego i dojścia do prawdy. Nie poddał krytycznej analizie oświadczeń złożonych przez strony i świadków podczas prowadzenia postępowania, które są ze sobą sprzeczne i niespójne (niektóre wewnętrznie). W konsekwencji nie można na ich podstawie rzetelnie ustalić stanu faktycznego sprawy. PINB nie wyjaśnił jednoznacznie zakresu zabudowy dziedzińca lub budowy tarasu, które mogą dotyczyć nakładających się na siebie lub powiązanych robót w tych samych miejscach. Organ II instancji słusznie – zdaniem Sądu - wskazał przy tym, że potwierdzeniem zakresu inwestycji w przedmiotowej sprawie nie mogą być zdjęcia przedstawiające dach przedmiotowego budynku i jego zmianę (w latach 2009-2010), ponieważ obrazują jedynie zmiany dokonane na poddaszu i dachu w przedmiotowym budynku, a samo zabudowanie dziedzińca zostało wykonane wewnątrz budynku i nie jest w pełni widoczne na zdjęciach satelitarnych pochodzących z lat 2009-2010. Organ I instancji bazując na mapach z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego (kopia mapy zasadniczej – k. 79) nie rozstrzygnął prawidłowo charakteru widniejącej na nich niezabudowanej przestrzeni z utwardzonym terenem wewnętrznym, w kontekście przepisów m.p.z.p. w zakresie powierzchni zabudowy. W świetle rozbieżności twierdzeń stron konieczne jest wnikliwe postępowanie prowadzące do rzetelnego ustalenia daty powstania zabudowy dziedzińca (poszczególnych części) z precyzyjnym odniesieniem do tego, których obecnie wyodrębnionych lokali dotyczą. PINB nie wyciągnął w tym zakresie prawidłowych wniosków z własnych ustaleń.. Sąd stwierdził, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że z akt sprawy zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, iż jest prawdopodobne, że inwestorem lub co najmniej współinwestorem rozbudowy był J. K., który nie został uznany za stronę postępowania. Sąd podkreślił, że organy w postępowaniu legalizacyjnym winny, jak w ocenie WSA słusznie wskazał organ II instancji, po pierwsze przedsięwziąć wysiłki celem ustalenia inwestora samowoli, po drugie, ustalać podmioty nakładanych obowiązków w taki sposób, by były one wykonalne ze względu na ich zakres i własność poszczególnych części nieruchomości oraz adekwatne do zrealizowanych przez poszczególne podmioty robót. Zdaniem Sądu, PINB nie ocenił właściwie zapisów m.p.z.p. w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy, co było jego obowiązkiem i ograniczył się do stwierdzenia, że mieści się ona w przewidzianej planem funkcji. Nie poddał analizie dopuszczalnej powierzchni zabudowy, a kwestię powierzchni biologicznie czynnej zawarł jedynie w zobowiązaniu inwestora do uwzględnienia jej w przedkładanym projekcie. Po czwarte organ I instancji nie uwzględnił okoliczności i nie rozstrzygnął płynących z nich wątpliwości, co do kolejnych podnoszonych przez strony postępowania prowadzonych w budynku robót budowlanych, w tym: - "przedmiotowy budynek był przebudowywany wraz z dziedzińcem w czasie, gdy znajdowała się tam szkoła w latach 60 i 70 XX wieku" - "dziedziniec został zabudowany (lok. 103, 104, 105) przez współwłaściciela P. A. P. ok. 20 lat temu", - "zabudowa dziedzińca w kamienicy nr [...] przy ul. [...] w Nowym Targu wykonana została (...) na zlecenie Pana J. K.". Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie WINB trafnie –zdaniem Sądu - stwierdził, iż ustalenia PINB nie dały podstawy do wydania postanowienia I instancji. Wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był z tych przyczyn uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz.U.2019.2167; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organ administracji II instancji w sposób wyczerpujący wskazał zakres nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji niezasadne uznanie, że organ II instancji w sposób wyczerpujący wskazał kwestie podlegające zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji; b. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracji II instancji w sposób wyczerpujący wskazał zakres nieprawidłowości postanowienia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła do WSA postanowienie organu odwoławczego, który uwzględnił jej zażalenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd I instancji oddalił jej skargę na to postanowienie. Skarżąca kasacyjnie w istocie domagała się, aby organ odwoławczy narzucił organowi I instancji oczekiwane przez nią rozstrzygnięcie, a skoro tego nie uczynił zgodnie z jej oczekiwaniem, domagała się tego od Sądu I instancji. W jej ocenie WSA nieprawidłowe sprawował kontrolę nad administracją publiczną i wadliwie uzasadnił zaskarżony wyrok, bowiem w motywach zaskarżonego wyroku nie zawarł wystarczających wskazań co do przyszłego rozstrzygnięcia. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych. W skardze zarzucono "wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego i określenie w sposób niepełny zakresu nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji niewskazanie w sposób wyczerpujący kwestii podlegających zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ". "W uzasadnieniu brakuje w szczególności dokładnego wyjaśnienia sposobu przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji wraz z nakazem odniesienia się do szczególnych uwarunkowań przedmiotowej sprawy". Zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8 oraz 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia jest treść art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest słuszne. Zaskarżone postanowienie nie przesądza wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, bowiem będzie to możliwe dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca kasacyjnie będzie miała możliwość przedstawiania swojego stanowiska, a więc jej prawa wskutek wydania zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia nie doznają żadnych ograniczeń. Niezasadne jest natomiast oczekiwanie, że organ odwoławczy albo sąd administracyjny wiążąco wyjaśni wszystkie istotne okoliczności i w istocie przesądzi treść rozstrzygnięcia, jakie ma podjąć organ I instancji. Gdyby zachodziły przesłanki do jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to organ ten rozstrzygnięcie takie by podjął, kończąc ostatecznie sprawę, bez konieczności przekazywania jej do rozpoznania przez organ I instancji. Sąd administracyjny natomiast nie rozstrzyga za organ administracyjny konkretnej sprawy, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że również użycie przez organ odwoławczy takich określeń, jak "jest prawdopodobne", nie przesądza, że faktycznie tak jest. To do organu I instancji w pierwszej kolejności należy wyjaśnienie konkretnych okoliczności, a stwierdzenie przez organ odwoławczy, że coś jest prawdopodobne oznacza jedynie, że daną okoliczność organ I instancji winien wyjaśnić, bo prawdopodobieństwo nie oznacza pewności. Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., jak i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.