II OSK 1527/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 822/22 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2022 r. nr 970/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego schodów zewnętrznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G.K. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę: 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 822/22, w wyniku rozpoznania skargi G.K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z dnia 28 września 2022 r. nr 970/2022 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego schodów zewnętrznych, uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 29 kwietnia 2022 r. G.K. zwrócił się do PINB dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) z zawiadomieniem, że schody prowadzące do lokalu usługowego znajdującego się w obiekcie przy ul. G. we W. są w stanie zagrażającym zdrowiu korzystających z nich osób, są niewłaściwie utrzymywane, wyboiste, a Wspólnota Mieszkaniowa będąca administratorem tych schodów nie remontuje ich. Organ powiatowy w dniu 10 maja 2022 r,. przeprowadził kontrolę ww. schodów, podczas której ustalono, że konstrukcja stalowa jest skorodowana w stopniu znacznym. Widoczne jest rozwarstwienie półek kształtowników a nawet ich miejscowy brak. Konstrukcja jest podparta miejscowo słupkami drewnianymi. Na płytach stopni i spoczników widoczne są liczne wysolenia, spękania z odsłonięciem zbrojenia. Skorodowane elementy biegów schodowych utraciły swoją nośność. Również płyty z odsłoniętym zbrojeniem nie gwarantują założonej nośności. Stan techniczny schodów może stanowić zagrożenie zdrowia lub życia użytkowników. PINB włączył do akt sprawy materiał dowodowy pozyskany od organów administracji architektoniczno – budowlanej. Decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr 1458/2022 organ I instancji działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: p.b., nakazał G.K. - właścicielowi wyodrębnionego lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] we W. - w terminie 2 miesięcy od kiedy ww. decyzja stanie się ostateczna, naprawę schodów zewnętrznych (w których występują nieprawidłowości w stanie technicznym) prowadzących do lokalu niemieszkalnego usytuowanego w poziomie drugiej kondygnacji budynku, poprzez wymianę uszkodzonych elementów nośnych, spękanych płyt stopni i spoczników tych schodów. Organ I instancji nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, o którym mowa w art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego k.p.a. Odwołanie do powyższej decyzji wniósł G.K.. DWINB postanowieniem z 26 września 2022 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zaś decyzją z dnia 28 września 2022 r. nr 970/2022 utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 66 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku, w sytuacji ustalenia, iż obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. W ocenie organu odwoławczego w badanym przypadku zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. przepisu. Sam zły stan techniczny schodów nie jest kwestia sporną, przyznaje ją również zobowiązany. Kwestią natomiast budzącą sprzeciw odwołującego się jest natomiast ustalenie adresata obowiązków orzeczonych zaskarżoną decyzją oraz rygor natychmiastowej wykonalności decyzji. Odnosząc się do tychże argumentów DWINB podniósł, że to na kogo zostaną nałożone obowiązki wynikające z art. 66 p. b. zależy od tego, jaki jest charakter tych obowiązków, czy dotyczą nieruchomości wspólnej, czy też dotyczą lokali, a więc tych części budynku i urządzeń, które służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zdaniem organu II instancji schody zewnętrzne prowadzące tylko i wyłącznie do lokalu, jako służące tylko i wyłącznie do użytku właścicieli tego lokalu nie stanowią części wspólnej nieruchomości. Pozostali członkowie wspólnoty nie mają możliwości korzystania z tych schodów, chyba, że będą klientami osoby prowadzącej działalność w tym lokalu, a zatem korzystanie z nich nie jest niezbędne dla właścicieli innych lokali. Skargę na decyzję DWINB wniósł G.K. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048), dalej: u.w.l. poprzez uznanie, że schody zewnętrzne nie są częścią wspólną budynku; 2) art. 66 i art. 61 p.b., poprzez uznanie, że to skarżący powinien być adresatem obowiązku naprawienia tych schodów. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że schody zewnętrze prowadzące do wyodrębnionego lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ulicy [...] we W., usytuowane w poziomie drugiej kondygnacji budynku, znajdują się w złym stanie faktycznym i wymagają z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników, określonych napraw. Nieprawidłowo jednak, jak podniósł Sąd wojewódzki uznano, że to skarżący jest adresatem obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją. Dalej wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem wyodrębnionego lokalu usługowego przy ul. [...] we W. PINB zgromadził w toku prowadzonego postępowania materiał dowodowy z którego wynika, że budynek wielomieszkaniowy, z którego wyodrębniony został przedmiotowy lokal, składał się w chwili odbioru tj. 27 marca 1992 r., m.in. z 18 mieszkań, pomieszczenia węzła, maszynowni dźwigu, suszarni, wózkami, biura 34,5m2 (lokal skarżącego). Bez wątpienia więc już z tego faktu wynika, że lokal ten, jak i prowadzące do niego schody zewnętrzne są częścią wspólną budynku. Co więcej, schody te stanowią jego część konstrukcyjną. Nie mogą więc zasługiwać na aprobatę argumenty organów i wspólnoty mieszkaniowej, że lokal ten, jako znajdujący się w przybudówce stanowi odrębny od bloku budynek. Co więcej, jak zaznaczył Sąd, z akt sprawy wynika, że Wspólnota wystąpiła do sądu powszechnego z powództwem przeciwko skarżącemu o zapłatę zaległych zaliczek na fundusz remontowy. Nie ma zatem w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że lokal, a zatem i prowadzące do niego schody są częścią budynku wielomieszkaniowego, a skarżący, jako właściciel lokalu jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Sąd wojewódzki wskazał, iż pozbawione racji są także te argumenty, jakoby częściami wspólnymi były tylko te części, które służą wszystkim członkom wspólnoty. Za trafne należało uznać zarzuty skargi, że schody zapewniające dostęp do lokali w budynku wielolokalowym są częściami wspólnymi, służącymi wszystkim mieszkańcom, bez względu na to, czy są schodami zewnętrznymi czy wewnętrznymi. Stanowią bowiem element konstrukcyjny budynku. Reasumując Sąd pierwszej instancji wydał zalecenia, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny dokonać analizy w zakresie przynależności schodów do budynku wielolokalowego i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające rozważania Sądu w zakresie części wspólnych. Sąd uznał przy tym, że konieczne jest uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na fakt, że skierowanie nakazów do innego podmiotu niż skarżący, na etapie postępowania odwoławczego, mogłoby doprowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DWINB zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, wynikający z niewszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że adresatem decyzji nakazującej usunięcie niewłaściwego stanu technicznego schodów powinna być wspólnota mieszkaniowa w sytuacji gdy obowiązek nie dotyczy części wspólnych budynku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 2) art. 3 ust. 2 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że częścią wspólną nieruchomości pozostaje również część budynku służąca wyłącznie do wyłącznego użytku właściciela jednego lokalu, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.K. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Jedyną kwestią sporną, i to jest istotą skargi kasacyjnej, jest to, kto powinien zostać adresatem obowiązków wynikających z decyzji PINB z dnia 19 lipca 2022 r. utrzymanej w mocy decyzją DWINB z dnia 28 września 2022 r. Skarżący kasacyjnie organ uważa, że obowiązki powinny być nałożone na właściciela lokalu użytkowego, do którego prowadzą zewnętrzne schody w złym stanie faktycznym, natomiast Sąd I instancji oraz właściciel lokalu uważają, że jako element konstrukcyjny budynku stanowią one część wspólną budynku, wobec czego obowiązek ich remontu powinien być nałożony na Wspólnotę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację skargi kasacyjnej. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, że zakwalifikowanie schodów zewnętrznych prowadzących wyłącznie do lokalu użytkowego i służącego wyłącznie właścicielowi tego lokalu oraz klientom prowadzonej przez niego w tym miejscu działalności usługowej, stanowią część wspólną budynku. Art. 3 ust. 2 u.w.l. stanowi, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Art. 3 ust. 2 u.w.l. odwołuje się do kryterium funkcjonalnego wskazując, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które "nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Nie chodzi tu przy tym o "użytek" w wąskim tego słowa znaczeniu, sprowadzający się do możliwości korzystania z danej części budynku, powiązanej z jej dostępnością. Pojęcie "użytku" w rozumieniu tego przepisu ma szerszy zakres, który musi być odnoszony właśnie do funkcji, jaką pełni dana część budynku. W konsekwencji każda część budynku, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu, powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej. Tym samym schody w zależności od tego, czy służą wyłącznie właścicielowi danego lokalu, czy też są przeznaczone także do użytku innych właścicieli lokali (schody w klatkach schodowych), mogą stanowić bądź część składową konkretnych lokali, bądź zaliczać się do nieruchomości wspólnej. Dlatego też kategoria części wspólnych nieruchomości ma charakter funkcjonalny i z tego względu status prawny konkretnego elementu nieruchomości wspólnej zależy od okoliczności rzeczywistego przypadku. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że użytkownikiem przedmiotowych schodów jest jedynie właściciel lokalu usługowego oraz jego klienci i żaden z mieszkańców budynku na co dzień z nich nie korzysta, chyba że również jest klientem tego lokalu. Zatem służą wyłącznie właścicielowi lokalu usługowego. Nie ulega również wątpliwości, że przedmiotowe schody nie są potrzebne do obsługi jakiegokolwiek innego lokalu znajdującego się w nieruchomości wspólnej. Stąd jako chybione należało uznać argumenty porównujące sytuację przedmiotowych schodów do schodów wewnątrz budynku prowadzących np. na strych. Zatem skoro przedmiotowe schody służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu usługowego, to należy przyjąć, że nie stanowią one części nieruchomości wspólnej. Bez znaczenia w okolicznościach tej sprawy pozostaje fakt, że schody zostały dobudowane do budynku, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie stanowią one elementu konstrukcyjnego tego budynku. Elementem konstrukcyjnym budynku nazywa się tę część konstrukcji, która poza ciężarem własnym przenosi także obciążenia zewnętrzne, zgodnie z założeniami przyjętymi w projekcie (np. płyta fundamentowa, strop, dach, stropodach, ściany nośne, belka, wspornik i inne). Prawo własności przysługujące właścicielowi lokalu usługowego obejmuje również schody zewnętrzne jako przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania jego potrzeb związanych z prowadzoną w lokalu działalnością usługową. Dlatego słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że utrzymanie schodów we właściwym stanie technicznym obciąża właściciela lokalu, do wyłącznego użytku którego służą, stąd też obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. zasadnie zostały nałożone na skarżącego G.K.. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 u.w.l. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.