II OSK 1524/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 28/23 w sprawie ze skarg A.L. oraz J.P. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz A.L. i J.P. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego .

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. II SAB/Kr 28/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg A.L. oraz J.P. na bezczynność i przewlekłość postępowania przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków: I. stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie (dalej MWKZ) dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązał MWKZ do wydania aktu w sprawie z wniosku z dnia 22 sierpnia 2019 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, III. zasądził od MWKZ w Krakowie na rzecz A.L. i J.P. zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł MWKZ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na jego wynik, a to: - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że znany jest krąg stron postępowania, podczas gdy okoliczność śmierci jednej ze stron nie została w obecnym stanie potwierdzona przez właściwy sąd ani organ, - art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 - 3 oraz § 5 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności MWKZ w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy wojewódzki konserwator nie mógł skutecznie dokonywać czynności procesowych bez udziału stron postępowania, - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że merytoryczna podstawa do wydania decyzji (wartość artystyczna i historyczna budynku) wystarcza do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, - art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przepisy procesowe nie regulują w sposób wyraźny i jednoznaczny sytuacji, w której brak jest możliwości ustalenia stron postępowania ze względu na prawdopodobieństwo śmierci jednego z podmiotów posiadających interes prawny, jeszcze przed wszczęciem tego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku przy ul. Św. Sebastiana 6 w Krakowie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z dnia 27 marca 2019 r. udział we własności kamienicy posiadał: P.G., P.G.1 i D.N. (brak numeru PESEL, brak adresu). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało odebrane przez strony. Prawidłowe ustalenie kręgu stron było kluczowe dla kontynuowania sprawy. Przedłużające się formalności w sądach okręgowych i rejonowych, a następnie długość trwania tych postępowań znacznie utrudniała sprawne prowadzenie postępowania. Wyłączenie z prowadzenia sprawy pracownika, który wykonał wielopoziomową kwerendę archiwalną dotyczącą bogatej historii kamienicy o wysokich wartościach artystycznych i historycznych i przekazywanie sprawy kolejnym pracownikom zmuszało do ponownej analizy bardzo obszernego materiału archiwalnego oraz akt sprawy. Okoliczność śmierci jednej ze stron nie została w obecnym stanie potwierdzona przez właściwy sąd ani organ. Sąd spadku prowadzący postępowanie zawiadomił MWKZ, że konieczne jest pozyskanie aktu zgonu D.N., który wg. ustaleń sądu prawdopodobnie zmarł 9 kwietnia 1956 r. w Melbourne (Australia). To wskazuje, że sama okoliczność śmierci osoby mogącej mieć interes w sprawie wpisu zabytku do rejestru ma obecnie charakter wyłącznie prawdopodobieństwa. W takim stanie organ nie może skutecznie dokonywać czynności procesowych. Sąd I instancji zdecydowanie naruszył wskazane wyżej przepisy prawa stwierdzając, że krąg stron jest znany, bowiem ani nie jest znany (wykazany dokumentami) los jednego ze współwłaścicieli, ani też ewentualny krąg jego spadkobierców. Organ nie mógł skutecznie dokonywać czynności procesowych bez udziału stron postępowania. Kwestia udziału w postępowaniu D.N. albo jego ewentualnych następców prawnych, jest kwestią niezależną od organu. Sąd przyjął, że merytoryczna podstawa do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków jaką jest niekwestionowana wartość artystyczna i historyczna budynku, wystarcza do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Takie ustalenie jest naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 2 k.p.a. regulujących podstawy i formalną treść wydawanych decyzji administracyjnych. Skoro ani właściwy w sprawie sąd cywilny, ani organ prowadzący postępowanie nie posiadają dowodu na śmierć D.N., to niemożliwym jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji, w tym zakresie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszeniem przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest przyjęcie, przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie wykazał w uzasadnieniu na czym polega owa oczywistość naruszenia prawa. Wpis do rejestru zabytków jest specyficznym działaniem administracji publicznej. Jest to działanie mające na celu ochronę interesu publicznego - ochrony zabytków, przed skutkami realizacji interesów indywidualnych - działań inwestycyjnych właścicieli zabytku. Nie można winić organu powołanego do ochrony zabytków, za wszczynanie z urzędu postępowania w sprawie ochrony zabytku, polegającej na wpisie budynku do rejestru zabytków, gdy organ ten widzi realne zagrożenie dla przyszłości zachowania pełni wartości tego zabytku. W takim wypadku każde działanie, zmierzające do zapewnienia zabytkowi ochrony powinno być zrozumiałe w ramach kontroli sądowo-administracyjnej, nawet jeśli można mu przypisać elementy naruszenia przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy. Nie można jednak uznać tak podjętych działań za działania rażąco naruszające prawo, bowiem właśnie to działanie w interesie publicznym, wyłącza taką kwalifikację. Ponadto trudno uznać za rażące, a zatem oczywiste naruszenie prawa sytuacji, w której przepisy procesowe nie regulują wprost sytuacji, w której brak jest danych na temat stron postępowania wszczynanego z urzędu. K.p.a. reguluje formalnie kwestie skutków śmierci strony w trakcie postępowania, ale nie przed jego wszczęciem. Powyższe okoliczności wskazują, że nawet jeśli załatwienie sprawy nie nastąpiło w terminie, to organ nie był bezczynny, ani też niezałatwienie to nie ma znamion rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.L. i J.P. wniosły o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. NSA związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W takich też granicach została rozpoznana wniesiona skarga kasacyjna. Nie jest kwestionowane, że postępowanie w sprawie dotyczącej wpisu do rejestru zabytków budynku położonego w K. przy ul. [...] zostało wszczęte dnia 22 sierpnia 2019 r. i nie zostało zakończone do dnia wyrokowania, co umożliwiało merytoryczną kontrolę wniesionej skargi przez Sąd I instancji. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Wskazana ustawa nie reguluje odrębnie sposobu ustalania stron takiego postępowania, zatem zastosowanie będzie mieć ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie stronami postępowania w sprawie wpisania obiektu do rejestru zabytków będą więc podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się na terenie objętym takim postępowaniem. Obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jest zatem ustalenie kręgu jego stron i czuwanie nad możliwością udziału ich w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże obowiązkiem organu jest także zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a w przypadku przekroczenia tego terminu zawiadomienie strony, z podaniem przyczyn zwłoki, wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia. Z bezczynnością organu administracji publicznej, o jakiej mowa art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa na dokonanie określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia. Organ jest zatem bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.. Postępowanie w sprawie wpisania do ewidencji zabytków zostało wszczęte z urzędu, a zatem jego rozpoczęcie leżało wyłącznie w gestii organu. Ponadto już w lipcu 2017 r. opracowano kartę ewidencyjną tego obiektu, co pozwala na przyjęcie, że organ dysponował przynajmniej częściowo materiałem dowodowym, dotyczącym zarówno substancji zabytkowej tego obiektu jak również jego właścicieli. Tymczasem wszczynając postępowanie w sprawie wpisania obiektu do ewidencji zabytków, MWKZ nie ustalił i nie zawiadomił właścicieli wyodrębnionych w budynku lokali. Sam określił krąg stron postępowania, nieposiadając w właściwie żadnych informacji na temat D.N., oprócz tego że jest wpisany jako właściciel części nieruchomości. Jak wynika z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, dopiero pod koniec stycznia 2020 r., MWKZ podjął czynności dotyczące ustalenia ewentualnych następców prawnych D.N. występując o pomoc w tym zakresie do sądów i urzędów. Po upływie kilkunastu miesięcy - w piśmie z 18 listopada 2021 r. skierował do sądu wniosek o ustanowienie kuratora masy spadkowej po zmarłym D.N.. W dniu 15 kwietnia 2022 r. otrzymał informację z Sądu Rejonowego w Wieliczce o prawomocnym zakończeniu postępowania spadkowego po P.G. – ze wskazaniem spadkobiercy. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę nie tylko obiektywne przeszkody do prowadzenia postępowania ale przede wszystkim ocenia jakie i kiedy organ podjął działania w celu usunięcia tych przeszkód w celu dalszego prowadzenia postępowania. Oznacza to, że organ nie może się bronić przed zarzutem bezczynności podnosząc jedynie, że z przyczyn niezależnych od niego – jak w niniejszej sprawie śmierci stron postępowania – nie mógł go zakończyć w ustawowym terminie. Przede wszystkim powinien wykazać, że nie podejmował opieszale konkretnych czynności procesowych, a także że te czynności rzeczywiście miały przyczynić się do niezwłocznego załatwienia sprawy. Tymczasem jak ustalił Sąd I instancji między kolejnymi czynnościami organu zdarzały się długie przerwy, zaś samo postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny. Przykładowo już w 2020 r. wiadomo było, że zachodzi konieczność poszukiwania następców prawnych P.G.. Także w 2020 r. wiadomo było organowi, że D.N. zmarł w 1956 r. Mimo toczącego się postępowania o ustalenie następców prawnych zmarłych uczestników postępowania organ również nie zawiesił toczącego się przed nim postępowania. Oznacza to zaś, że terminy procesowe nadal biegły. Dopiero instytucja zawieszenia postępowania przerywa tok postępowania administracyjnego, naruszając jego ciągłość. Zawieszenie postępowania skutkuje wstrzymaniem czynności organu administracji publicznej (poza czynnościami, o których mowa w art. 99 k.p.a. i 102 k.p.a.) oraz biegu terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.), a w konsekwencji odsuwa w czasie rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. II GSK 1872/18). O następstwie prawnym wynikającym ze spadkobrania, w odniesieniu do właściciela nieruchomości, zmarłego przed wszczęciem postępowania, rozstrzyga postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia. Ustalenie obowiązków organu wynikających z konieczności ustalenia wszystkich stron, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania zakończonego przed sądem powszechnym. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną, zatem należy w takich sytuacjach rozważyć, czy zakończenie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osoby będącej właścicielem nieruchomości i zmarłej przed wszczęciem postępowania (ewentualne ustalenie spadkobierców w drodze poświadczenia dziedziczenia) i tym samym czy zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepisy procesowe nie regulują sytuacji, w której brak jest możliwości ustalenia stron postępowania ze względu na prawdopodobieństwo śmierci jednego z podmiotów posiadających interes prawny, jeszcze przed wszczęciem tego postępowania. Jedynie informacyjnie należy zaznaczyć, że już po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji, MWKZ zakończył postępowanie decyzją z dnia 27 kwietnia 2024 r., którą wpisano do rejestru zabytków nieruchomych budynek frontowy wraz z oficyną boczną przy ul. [...] w K. w granicach działki [...] wraz z ogrodzeniem od południa. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, że nie skierowano jej do następców prawnych D.N. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylając ww. decyzję MWNZ uznał zaś, że organ I instancji nie miał obowiązku występować o ustanowienie kuratora spadku po D.N. ponadto uznał, że w nieodpowiedni sposób ustalono postepowanie wyjaśniające do właściwego ustalenia przedmiotu i granic ochrony konserwatorskiej (decyzja z dnia 10 października 2023 r.). Wobec tego podnoszone zarzuty kasacyjne, skupiające się jedynie na tym, że organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem podejmował kroki zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłych uczestników postępowania, nie mogły podlegać uwzględnieniu. Przede wszystkim już sam fakt podjęcia działań zmierzających do ustalenia następców prawnych uczestników postępowania po upływie ustawowego terminu na załatwienie sprawy pozwalał na stwierdzenie bezczynności organu. Ponadto wbrew wyraźnemu obowiązkowi określonemu w art. 36 k.p.a. MWZK nie zawiadomił o każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy o wpis do rejestru, przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Odnośnie zaś naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że merytoryczna podstawa do wydania decyzji (wartość artystyczna i historyczna budynku) wystarcza do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, zauważyć należy, że zarzut ten nie został skonstruowany w sposób prawidłowy. W przypadku bezczynności organu trudno mówić o naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., który to stanowi jakie elementy musi zawierać decyzja administracyjna. Bezczynność to z kolei stan, w którym decyzja nie została wydana, zatem nie sposób skutecznie zarzucić by Sąd I instancji kontrolując zwłokę organu w wydaniu rozstrzygnięcia mógł w jakiś sposób naruszyć ten przepis. Na marginesie również należy dostrzec, że organ stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej z dnia 27 kwietnia 2023 r. równocześnie w tym samym dniu wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to podkreślić należy, że Sąd I instancji stwierdzając bezczynność obligowany jest również do stwierdzenia, czy ma ona charakter rażący czy nie. Ustawodawca nie określił reguł, które ewentualnie miałyby określać kiedy opieszałość organu ma charakter kwalifikowany, a kiedy nie, zatem należy zawsze odnosić ją do ustalonego stanu faktycznego w kontekście rodzaju sprawy, zachowania stron i zachowania samego organu. Pozostaje ona zatem w pewnego rodzaju uznaniu sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił odrębnie jakie to motywy przeważyły za uznaniem bezczynności mającej charakter rażącego naruszeniem prawa, jednakże okoliczność ta mogła być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego jednak we wniesionej skardze kasacyjnej zabrakło. Wobec tego NSA nie miał podstaw do odmiennego przyjęcia, by bezczynność organu trwająca niemal 3 lata i 4 miesiące (do dnia wniesienia skargi przed sądem wojewódzkim) nie miała rażącego charakteru. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżących z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.