II OSK 1521/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 522/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 lipca 2019 r., nr SKO.570/19 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 522/19, oddalił skargę Stowarzyszenia P. z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 lipca 2019 r., nr SKO.570/19 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z 20 marca 2019 r., znak: PTR.6733.13.2017.30, w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego określonej jako "Montaż instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej O. S.A. "B. MIASTO" z konstrukcjami wsporczymi anten i urządzeń telekomunikacyjnych, na budynku o wysokości 11,50m n.p.t." na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie P. z siedzibą w R., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4, 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez zaniechanie oceny stanowisk obu organów w zakresie czy samodzielnie ustaliły maksymalne moce, pochylenia anten według danych katalogowych anten. Ponadto wadliwe przyjęcie, iż kwalifikacja przedsięwzięcia jest dokonywana dla jego pojedynczych elementów. 2. Art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: "u.i.ś") w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "rozporządzenie") w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, przez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten. Ponadto nie dokonano oceny kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz jego pojedynczych elementów. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez skarżącego, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Uzasadnienie zarzutów ponoszonych w skardze kasacyjnej zostało poparte szeregiem cytatów pochodzących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Należy w tym miejscu podkreślić, że orzecznictwo w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej oraz montażu instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej charakteryzowało się rozbieżnością. W tym względzie kluczowego znaczenia nabiera uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22, LEX nr 3429156.), podjęta po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przedstawionego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III OSK 703/21). W uchwale tej stwierdzono, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten." W uzasadnieniu przytoczonej uchwały podniesiono też między innymi i to, że w porządku prawnym, w jakim obowiązywały wskazane powyżej przepisy, nie było podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są bowiem wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Zatem przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt I FSK 172/07, LEX nr 1014064; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07, LEX nr 453451; postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10, LEX nr 1274250). Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały. Dokonując więc oceny zaskarżonego wyroku w granicach zakreślonych treścią skargi kasacyjnej, nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust 1 pkt 8 lit. a-g (błędną numerację przywołaną w petitum skargi kasacyjnej "§ 3 ust 8 pkt 1 a-g" NSA uznał za oczywistą omyłkę) rozporządzenia w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy tiltów anten i niedokonanie oceny kwalifikacji przedsięwzięcia, lecz jego pojedynczych elementów. Sąd I instancji, co zostało wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji uznał za prawidłową ocenę mocy promieniowania dla pojedynczych anten, a nie moc sumarycznej anten zlokalizowanych w danym sektorze, czy w całym urządzeniu. Zsumowanie mocy anten sektorowych, a także anten sektorowych i anten radiolinii, stałoby w sprzeczności z jednoznacznie określonymi w § 3 ust. 1 pkt 8 i § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia kryteriami kwalifikacji przedsięwzięć radiokomunikacyjnych, jako wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W świetle cytowanej powyżej uchwały trzeba zgodzić się z oceną stanowiska Kolegium, dokonaną przez Sąd I instancji, według którego organ administracji jest związany wnioskiem strony co do lokalizacji inwestycji oraz treścią przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów charakteryzujących przedsięwzięcie i określających jego parametry techniczne oraz jest zobowiązany orzekać zgodnie z treścią wniosku. Wnioskodawca oraz podmiot sporządzający charakterystykę przedsięwzięcia odpowiadają za prawidłowość i rzetelność przedstawionych w tych dokumentach informacji, natomiast organ administracji nie może oceniać sprawy w oparciu o kryteria, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa lub nakładać na wnioskodawcę obowiązków nieprzewidzianych w obowiązującym porządku prawnym. Brak podstaw, jak uznano to w uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż to wskazywał wnioskodawca w dokumentacji projektowej, będącej w tym zakresie wiążącą na wszystkich etapach realizacji inwestycji sprawia, że zarzut dotyczący kwestii maksymalnego pochylenie anten, nie może być skuteczny. Z wyżej wskazanych względów również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, to jest art. 141 § 4, 3 § 1, 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny stanowisk obu organów w zakresie czy samodzielnie ustaliły maksymalne moce, pochylenia anten według danych katalogowych anten oraz przyjęcie, że kwalifikacja przedsięwzięcia jest dokonywana dla jego pojedynczych elementów, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.