II OSK 1520/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 906/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO Gd/5286/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 906/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, dalej także: "SKO", z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr SKO Gd/5286/22, w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Pszczółki, z dnia 7 września 2022 r., nr RIG.6730.17.2022.AR.5 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej także: "u.p.z.p.", w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej także: "u.g.n." w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10k ustawy - Prawo energetyczne, dalej w skardze kasacyjnej: "p.e.", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że do magazynów energii nie będących częścią odnawialnego źródła energii nie stosuje się wyłączenia określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., i w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz dostępu do drogi publicznej określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej urządzeń infrastruktury technicznej, którymi zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10k p.e. są również magazyny energii, nie jest konieczne spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej; 2. art. 61 u.p,z.p. poprzez jego wykładnię prowadzącą do uznania, że nie wszystkie warunki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust, 1 u.p.z"p, zostały spełnione dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy przy uwzględnieniu art. 61 ust. 3 u,p.z.p, uznać należało, że zostały spełnione wszelkie wymagane przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z,p., przemawiające za jej wydaniem; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2023 r. sygn. akt SKO Gd/5286/22 oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Pszczółki z dnia 7 września 2022 r., znak RIG.6730.17.2022.AR.5 wraz z zobowiązaniem tych organów przy ponownym wydaniu decyzji do zastosowania nieprawidłowej wykładni wskazanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyroku, polegającej na tym, że magazyny energii realizowane bez instalacji odnawialnego źródła energii nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej, do których ma zastosowanie art: 61 ust. 3 traktujący o wyłączeniu warunku "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej określonych w 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., podczas gdy magazyn energii jest zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 7, 9 i 10k p,e, urządzeniem infrastruktury technicznej, do którego również wskazane wyłączenie określone w art. 61 ust. 3 u,p.z.p. ma zastosowanie i co wydana ponownie decyzja powinna uwzględniać. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wraz z pismem z dnia 9 lipca 2024 r. skarżąca na poparcie swojego stanowiska przekazała odpowiedź Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 maja 2024 r. na interpelację poselską w sprawie kwalifikacji magazynów energii jako urządzeń infrastruktury technicznej, wnosząc o wzięcie pod uwagę tego stanowiska przy rozpoznawaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie przekazała odpowiedź Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 maja 2024 r. na interpelację poselską w sprawie kwalifikacji magazynów energii jako urządzeń infrastruktury technicznej, pismem z dnia 17 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Odniesienie się do zarzutów kasacji poprzedzić trzeba kilkoma spostrzeżeniami. Najpierw zauważyć trzeba, że nie ma w procedurze sądowoadministracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, ONSA i wsa 2006/5/126). Co do zasady zatem nie ma możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od samego uzasadnienia. Jednak ewentualna wadliwość oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego stanowi o wadliwości całego orzeczenia, a nie jedynie uzasadnienia. Zaskarżenie wyroku sądu pierwszej instancji w tej części uzasadnienia, która stanowi ocenę prawną i wynikające z tej oceny wskazania co do dalszego postępowania, jest zakwestionowaniem orzeczenia sądu. Potwierdzenie się trafności w ten sposób sformułowanej podstawy kasacyjnej skutkować winno uwzględnieniem skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 817/07; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3716/18; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1159/19). W związku z tym, że w podstawach kasacji zakwestionowano ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które związane są z możliwością dalszego procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, możliwe jest odniesienie się do spornego zagadnienia. Zasadnicza kontrowersja sprowadza się do kwalifikacji planowanej inwestycji, tj. magazynów energii elektrycznej, z punktu widzenia normy art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), art. 61 ust. 3 u.p.z.p. uzyskał następujące brzmienie: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii." Na tle poprzedniego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym, "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej", doszło do rozbieżności w orzecznictwie, w zakresie kwalifikowania instalacji fotowoltaicznych, jako urządzeń infrastruktury technicznej. Jak stwierdzono w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, która została uchwalona w dniu 19 lipca 2019 r. jako ustawa o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, ze względu na rozbieżności judykatury, wymagała interwencji ustawodawcy kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Unormowania te przesądzają lub nie o wymaganiu, przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych urządzeń infrastruktury technicznej spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Zauważono, że rozbieżność ta wynika z braku zdefiniowania pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, co powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i stosowania ich wykładni. Z jednej strony prezentowany był pogląd, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a tym samym nie wymaga się przy ustalaniu warunków zabudowy realizacji zasady dobrego sąsiedztwa (wyrok NSA z 2017-09-27 II OSK 158/16, wyrok NSA z 2017-06-21 II OSK 2637/15, wyrok NSA z 2012-11-13 II OSK 762/12). Natomiast stosownie do poglądu przeciwnego, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy (w przytoczonym uzasadnieniu projektu noweli wskazano: wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2657/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 678/17 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 381/17). Jak dalej stwierdzono w uzasadnieniu projektu noweli, istotą pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" jest to, że powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, ale sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Urządzenia te z założenia nie naruszają zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł, w tym np. elektrownie słoneczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu. Ponadto podkreślono, że urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych służą działalności produkcyjnej, natomiast urządzenia infrastruktury technicznej są urządzeniami do przesyłania. Stosowny fragment uzasadnienia omawianego projektu podsumowano konstatacją, że w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Przystępując do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, podkreślić trzeba, że interpretacja o cechach wykładni autentycznej nie ma charakteru przesądzającego. Z drugiej strony, nie można jednak jej rezultatów ignorować. Wykładnia językowa normy zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że instalacje odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy rozumieć tak, jak to wynika z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm.), dalej także: "o.z.e.". Podkreślić trzeba, że definicje legalne będące nakazem rozumienia w określony sposób terminów użytych w tekście prawnym stanowią silne dyrektywy wykładni. Ich rolą nie jest pogłębianie wątpliwości interpretacyjnych, Nie oznacza to jednak, że nie są one poddawane tak samo interpretacji, jak inne przepisy. Ich waga interpretacyjna dotyczy tylko sytuacji, gdy definicje te są na gruncie językowym jednoznaczne (patrz: Wojciech Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym – studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego 2020/7-8/s. 47-48). Dalsze rozważania w tej mierze rozpocząć można od uwagi, że w procesie wykładni językowej definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii nie można przyjmować dodatkowego kryterium nie przewidzianego w ramach odesłania do art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zakres pojęciowy tak jednoznacznie zdefiniowany nie może podlegać zabiegom rozszerzającym bądź ścieśniającym. Pamiętać zaś trzeba, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest wyjątkowy w stosunku do zasad sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zastrzegając konieczność uwzględniania indywidualnych okoliczności sprawy, na tle stosownych norm prawa materialnego, można sformułować stanowisko, według którego, w doktrynie i w orzecznictwie, także na tle materialnego prawa administracyjnego, akceptowany jest pogląd o zakazie rozszerzającej wykładni przepisów wprowadzających wyjątek od zasady (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 512.16; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3997/18; uchwała SN z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III CZP 94/22; por. Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 171-172; Marta Bielawska "Pojęcie wykładni rozszerzającej w orzecznictwie", Przegląd Sądowy 2013/11-12/64-73). Ponadto, nie jest dopuszczalne przyjęcie takiego znaczenia interpretowanego zwrotu, który pozostawałby w sprzeczności z pozostałymi składnikami normy podlegającej wykładni. Taki zabieg interpretacyjny stałby bowiem z sprzeczności z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. W świetle treści art. 61 ust. 3 up.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 o.z.e., magazyny energii nie mogą być w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy być traktowane jako urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w innej części hipotezy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Takie podwójne rozumienie tego pojęcia stałoby w sprzeczności z dyrektywą konsekwencji terminologicznej lub zakazem wykładni homonimicznej (patrz: Lech Morawski, op. cit. 104-105). Podobnie stanowisko zajęto w piśmiennictwie w odniesieniu do interpretacji tekstu umowy oraz racjonalnego działania uczestników obrotu prawnego (patrz: Aleksandra Patryk "Wykładnia tekstu umowy" LEX/el 2017). Jest niewątpliwe, jak wynika ze stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu projektu noweli, że taki rezultat wykładni pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, według którego, przez instalacje odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy rozumieć tylko instalacje, o których mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, nie tylko nie jest sprzeczny z zamiarem ustawodawcy, ale został w procesie prawodawczym wskazany jako racjonalizacja znowelizowania, budzącego wątpliwości interpretacyjne, w trakcie stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w poprzednim brzmieniu, określenia "urządzenia infrastruktury technicznej". Biorąc zaś pod uwagę jeden z zasadniczych celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego oraz cel prawodawstwa w zakresie odnawialnych źródeł energii, jakim jest rozwój tych sposobów zaspokajania potrzeb energetycznych społeczeństwa, można ocenić, że doprecyzowanie pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, spełnia postulaty celowościowe. Skoro zatem instalacje odnawialnego źródła energii zostały w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdefiniowane poprzez odesłanie do ich rozumienia w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, to istotne unormowania dotyczące tych instalacji, wskazane w art. 2 pkt 13, nie powinny być uzupełniane przy użyciu regulacji odnoszących się do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w innym fragmencie hipotezy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl art. 2 pkt 13 lit. a o.z.e., przez instalację odnawialnego źródła energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. Na tle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 o.z.e. magazyn energii elektrycznej funkcjonuje zatem, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, tylko jako element połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej. Skoro zaś na tle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 o.z.e., magazyn energii stanowi element połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, to jego status w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest definiowany poprzez szczególną normę definiującą zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej. Dyspozycji o niestosowaniu wobec niego przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie można wywodzić z potraktowania tego magazynu jako urządzenia infrastruktury technicznej. Pomiędzy poszczególnymi obiektami wymienionymi w art. 2 pkt 13 o.z.e. występuje relacja alternatywy rozłącznej. Zdefiniowanie magazynu energii jako obiektu połączonego z zespołem odnawialnego źródła energii wyklucza jego definiowanie, niezależnie od charakteru technicznego magazynu energii, jako urządzenia infrastruktury technicznej. Tylko zatem w przypadku gdy magazyn energii stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, nie stosuje się do niego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Na zakończenie skonstatować można, że przyczyny, dla których ustawodawca, mający świadomość rozbieżności w orzecznictwie związanych ze stosowaniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadził zwolnienie lokalizacji magazynów energii z wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tylko w sytuacji gdy są one połączone z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, pozostają poza zakresem kompetencji organów stosujących art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i sądów administracyjnych dokonujących kontroli aktów stosowania prawa. W konsekwencji nie są zasadne zarzuty materialne i procesowe skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.