II OSK 1110/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1921/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 października 2023 r. nr SKO.UL/41.7/362/2023/19050/RS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1921/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, dalej także: "SKO", z dnia 5 października 2023 r. nr SKO.UL/41.7/362/2023/19050/RS, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Siewierz, z dnia 2 sierpnia 2023 r. nr PP.6730.60.2022 oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Katowicach. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.: I. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1: naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty każdą sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie jest zasadne umorzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy prawa miejscowego. II. Zaskarżenie wyroku odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 uzasadnia zaskarżenie wyroku również odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 dotyczącego kosztów postępowania. SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie na podstawie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny bez przeprowadzania rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że możliwe jest wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty każdą sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji w postaci instalacji odnawialnego źródła energii w pierwszej kolejności bada, czy teren, na którym planowana jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu określona we wniosku, jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 80, wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii nie wynika ograniczenie mocy instalacji, których lokalizacja jest dopuszczalna w trybie decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to jest w orzecznictwie utrwalone (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, ONSA i wsa 2023/3/43; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22; wyrok NSA z dnia 19 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1945/22 i orzecznictwo powołane w uzasadnieniach tych wyroków). Odnosząc się do zarzutu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazującego na obowiązek zastosowania, w ramach wykładni systemowej, przepisów art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., należy przywołać argumentację prezentowaną w orzecznictwie, według której, są to przepisy normujące lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, na podstawie planu miejscowego, opartego na art. 15 ust. 3 pkt 3a w związku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Ich treść, w ramach wykładni systemowej, mogłaby wpływać na rozumienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., gdyby nie wyraźna, jasna, niebudząca wątpliwości interpretacyjnych treść art. 61 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Oceny tej nie podważa powołanie się organu odwoławczego na stanowisko przedstawione w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873). W uzasadnieniu projektu (IX.1129) stwierdzono, że zmiana w art. 4 projektu dotycząca ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) jest odpowiedzią na pojawiające się bariery, które utrudniają dalszy rozwój wykorzystania odnawialnych źródeł energii w Polsce. Do kwestii kluczowych, dostrzeganych w powyższym zakresie, którą potwierdzają liczne głosy przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze, zaliczyć należy regulacje związane z planowaniem przestrzennym. Jedną z nich jest przepis art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że "jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie". Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że regulacja ta uniemożliwia posadowienie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW bez odpowiedniego uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy, a co za tym idzie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które mogą być sporządzane dla tej gminy lub jej mniejszych obszarów. Celem przedmiotowej interwencji regulacyjnej jest zatem podniesienie granicy 100 kW, zawartej w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do 500 kW dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy V i VI, VIz i nieużytkach, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Stanowisko wnioskodawcy noweli, tj. Rady Ministrów, ma niewątpliwie cechy wykładni autentycznej, jakkolwiek jest oczywiste, że pełniła ona w analizowanym procesie legislacyjnym funkcję organu upoważnionego do inicjatywy ustawodawczej, a nie rolę ustawodawcy sensu stricto. Pomijając kwestie podmiotową, a skupiając się na stronie merytorycznej, zauważyć przede wszystkim należy, że stanowisko wnioskodawcy dostrzegającego przeszkodę wynikającą z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzedzone zostało nawiązaniem do głosów przedstawicieli branży OZE oraz partnerów społecznych zainteresowanych partycypacją w przedmiotowym sektorze. Doświadczenia tych podmiotów w zakresie barier na które napotkali nie oznacza, że bariery te były rezultatem właściwego odczytania treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Chodzi nie tylko o to, że w stanie prawnym obowiązującym w okresie omawianej noweli ustawy o OZE, nie tylko przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał treść jasną, z której nie wynikało zróżnicowanie instalacji fotowoltaicznych w procesie ich lokalizowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, rozumienie stanowiska ustawodawcy w zakresie lokalizowania takich inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy, powinno uwzględniać brak stosownej normy, dopuszczającej taką lokalizację jedynie na podstawie ustaleń planu miejscowego w związku z zapisami studium. Uwaga ta jest o tyle istotna, że w odniesieniu do zbliżonej sytuacji materialno-prawnej, dotyczącej lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (art. 10 ust. 3a u.p.z.p.), stosowne zastrzeżenie zostało określone w art. 10 ust. 3b. W myśl art. 10 ust. 3a, jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Natomiast według art. 10 ust. 3b, lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wywody uzasadnienia kasacji oparte na konieczności uwzględnienia wartości przyrodniczych i uwarunkowań wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych są o tyle nieistotne, że przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. wyłącza stosowanie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Natomiast inwestycje objęte zwolnieniem określonym w art. 61 ust. 3 objęte są unormowaniem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także muszą być zgodne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Warto w związku z tym przypomnieć wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 528/18, w którym zwrócono uwagę, iż uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., ma więc szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.